新時(shí)期以來我國在經(jīng)歷了一個(gè)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題為主的社會(huì)時(shí)代之后，逐漸轉(zhuǎn)向了更關(guān)注人本利益的社會(huì)時(shí)代我們感到理論自覺的社會(huì)。
以我國普遍建立的低保制度為例，在價(jià)值取向和實(shí)踐策略方面都在發(fā)生重要的轉(zhuǎn)變，如何把握這種轉(zhuǎn)變這個(gè)是我們在政策制度和執(zhí)行當(dāng)中需要深入思考的問題。
上海在1993年，在全球率先實(shí)施了城鎮(zhèn)居民最低保障制度，又在1994年率先在全國建立了農(nóng)村低保制度，之后建立在低保制度基礎(chǔ)基礎(chǔ)之上實(shí)物補(bǔ)貼、住房救助、教育救助和醫(yī)療救助等分類救助的政策逐步也從企業(yè)剝離了出來，由公共財(cái)政來承擔(dān)。經(jīng)過17年的不斷的發(fā)展和完善，低保制度取得了非常顯著的社會(huì)成效，我們這里有一些表格（圖），回顧這17年的政策的實(shí)施情況，作為一項(xiàng)基本的社會(huì)保障制度，它的建立和完善至少有兩個(gè)方面的積極意義，一個(gè)是保障了市場競爭當(dāng)中處于弱勢人群的基本生活。
第二個(gè)促進(jìn)企業(yè)在市場上的競爭力。在這樣一個(gè)偉大成就前面，其實(shí)我們應(yīng)該清醒地看到目前社會(huì)救濟(jì)的政策模式也已經(jīng)面臨著一系列新的問題和挑戰(zhàn)，比如說制度醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)線的要素與依據(jù)問題，應(yīng)該按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必須的衣食住的費(fèi)用，并且適當(dāng)?shù)目紤]水電煤的費(fèi)用，以及未成年人義務(wù)教育的費(fèi)用。總體上是六類，也就是說我們基本采用的是菜籃子法和CTI的房租（音）來確定居民最低生活保障線的，在這里衣、食、住、行、水電、煤六項(xiàng)是主要被考慮的要素。
由于初中以上教育費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)當(dāng)中必要的資助段和資費(fèi)段的費(fèi)用并不在測算要素之列，可以這么認(rèn)為目前的醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)僅僅只是保障最基本生活所需，還沒有將人的發(fā)展，人的基本社會(huì)交往，勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，以及不同家庭成員結(jié)構(gòu)來加以考慮，因此當(dāng)社會(huì)對人的生活質(zhì)量的要求普遍提高的時(shí)候，目前低保質(zhì)量不足就顯而易見了。
還比如資金救助與能力救助的問題，在現(xiàn)有低保制度的實(shí)施當(dāng)中對受助對象發(fā)放救濟(jì)金或者是補(bǔ)貼仍然是最主要的救助方法。從操作上來看資金救助更為直接和便捷，我國低保條例當(dāng)中雖然有明確規(guī)定要鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針。上海的社會(huì)救助辦法當(dāng)中也明確提出開展社會(huì)救助要遵循促進(jìn)求助對象的自助自立的原則，所謂自主自立就是要通過政府的社會(huì)救助幫助受助對象提升能力，很顯然到目前為止在事實(shí)資金救助的整個(gè)過程當(dāng)中受助對象的參與度非常低，對受助對象能力救助是非常太夠的甚至是沒有的，出現(xiàn)了救助時(shí)間越長越被邊緣化，越弱視的現(xiàn)象，就是政策實(shí)施工程與救助政策的基本原則和最終的目標(biāo)和要求還有相當(dāng)大的要求。我們的救助要讓人更自立，但是事實(shí)上我們現(xiàn)在的救助的方法是讓人越來越邊緣化了。
比如一直在討論的低保養(yǎng)老漢的問題，03年上海的低保群體曾經(jīng)到過剛才的表上，大家可以看到44.5萬的峰值，在這個(gè)群體當(dāng)中長期領(lǐng)取低保金年齡段在40到55歲之間，身體健康而無工作的人占到20%左右，因此社會(huì)上關(guān)于低保養(yǎng)老漢的輿論很大，政府面臨著公共政策、公平與效率的難題。近年來我們確實(shí)采取了一些措施逐漸使?fàn)顩r回落和穩(wěn)定在一定的范圍，現(xiàn)在上海的低保人數(shù)差不多是穩(wěn)定在34到36萬左右，這個(gè)應(yīng)該還是一個(gè)問題。
救助政策的懸崖效應(yīng)問題，通俗講就是低保邊緣戶的問題，低保標(biāo)準(zhǔn)作為一個(gè)剛性的線，無論調(diào)整到多高，總是有處于低保邊緣的人群，通過低保邊緣戶的調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)他們的家庭平均收入確實(shí)已經(jīng)高于了我們的低保平均線，但是如果把他們的硬指出，特別是醫(yī)療和教育的支出考慮進(jìn)去的話，收入減去硬支出我們看到的狀況就非常的令人吃驚了，我們一直說低保線是到底的線，其實(shí)我們發(fā)現(xiàn)有更困難的并不在我們的范圍里面，這一些人生活狀況在非常吃力的狀況下，在上海估計(jì)有10萬名以上，現(xiàn)在很難被現(xiàn)有的低保制度所覆蓋，大家覺得醫(yī)療救助有教育救助可以補(bǔ)他們，其實(shí)在我們的操作程序上是進(jìn)不了我們的體系，因?yàn)橐袛嗨遣皇堑捅２拍芟硎芎竺孢@兩個(gè)，所以這個(gè)問題就非常的嚴(yán)重，我們一直搞不明白，我們都已經(jīng)拉網(wǎng)了怎么還比這個(gè)更困難的人在外面，這個(gè)是一個(gè)問題。
還有一個(gè)問題貧困的綜合性與救助部門化的問題，09年對低保邊緣戶家庭進(jìn)行了全市抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困家庭的致貧因素從非常多元化的趨勢，有的是單因素的致貧比如說因大病、因子女教育其他的突發(fā)事件導(dǎo)致的單因素的貧困。也有不少是因?yàn)槭艿蕉喾N因素共同作用導(dǎo)致的綜合性貧困，有一些家庭起初是單因素貧困，但是處理不當(dāng)會(huì)使這一些家庭的社會(huì)功能降低，成為多方面弱勢的困境，最后導(dǎo)致綜合性貧困。
而單項(xiàng)救助政策，比如醫(yī)療、教育、住房等等歸屬于不同的部門，困難家庭一般無能力全面獲得各單向救助政策，以解決家里面的綜合貧困的問題，我想這個(gè)也是非常大的問題。
還有一個(gè)問題是低保申請家庭收入核對難的問題，1996年上海市的社會(huì)有助辦法規(guī)定，街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對申請人所填報(bào)的有關(guān)情況，以及申請人個(gè)人或者家庭的實(shí)際相關(guān)水平進(jìn)行核查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處其實(shí)并不了解這一些人的情況，那么它們通過什么樣的方法查的？所以又有規(guī)定也可以委托申請人戶籍所在地的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)進(jìn)行核查，但是怎么樣核查沒有更具可操作性的問題，其實(shí)是兩個(gè)問題，一個(gè)是居民委員會(huì)是不是具備這樣一種能力。
從目前情況來看現(xiàn)在的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)都有擴(kuò)大的趨勢，它已經(jīng)不是一個(gè)熟人社區(qū)特征了，因此虛假單位證明等問題時(shí)有發(fā)生，政府的公共政策的公信力也受到了非常的大的置疑。
我們認(rèn)為如何看待這一些問題？我們提到的社會(huì)醫(yī)保制度目前碰到的一些問題，怎么來看待這一些問題？我想我們認(rèn)為總體上可以從兩個(gè)緯度分析：一個(gè)是價(jià)值層面的問題，考察是社會(huì)政策制訂過程當(dāng)中所秉承的基本理念和價(jià)值導(dǎo)向，比如救助當(dāng)中的人文關(guān)懷以及受助者的主體本位問題。
在考慮低保制度，保障基本生活的同時(shí)，是不是應(yīng)該更多的考慮與人的發(fā)展方向相適應(yīng)，除了給予必要的生活補(bǔ)助以外，要充分考慮這一些對象，恢復(fù)勞動(dòng)力社會(huì)功能的要素。比如大額醫(yī)療費(fèi)支出問題，職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)的問題，還要考慮困難家庭子女接受更高階段教育投入的要素，在這里教育制度似乎大家覺得做得比較好了，現(xiàn)在義務(wù)教育是不要錢，大學(xué)教育還有貸款和助學(xué)金，我們在上海發(fā)現(xiàn)高中這個(gè)階段是問題比較大的，其實(shí)大學(xué)也是有問題的，高中階段我們貧困戶的子女有一部分成績不是很好，他們要考取公辦分?jǐn)?shù)一般達(dá)不到，所以他們就會(huì)去職業(yè)學(xué)校，而職業(yè)學(xué)校有一部分就是私立的，私立費(fèi)用特別高，而教育救助當(dāng)中對私立補(bǔ)貼是沒有的，這么一種惡性的循環(huán)使得他們就不得不放棄他們的就學(xué)，在這個(gè)方面，這些都是我們以人為本價(jià)值導(dǎo)向方面不得不考慮的重大因素
同時(shí)資金救助的同時(shí)怎么樣提高能力救助這個(gè)也是價(jià)值導(dǎo)向?qū)用嫘枰紤]的問題，單純的資金救助主要著眼于物質(zhì)生活困難而忽略了對象的心里障礙、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)適應(yīng)方面的困難問題，忽視了受助者的主體性和參與性，他們在接受服務(wù)的過程當(dāng)中自身的能力沒有得到鍛煉，潛能也沒有得到發(fā)揮，困難群體不僅僅遇到的經(jīng)濟(jì)困難，還包括因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難產(chǎn)生的社會(huì)交往、自信心等方面的困境。
在實(shí)際工作當(dāng)中我碰到過這樣一個(gè)案例，有一戶人家說，這戶人家沒有就業(yè)的，零就業(yè)家庭，走進(jìn)去一看夫妻兩個(gè)人40多歲都健康的，他們怎么就成了零就業(yè)家庭了？一問才知道她的女兒在11歲的時(shí)候得了子宮癌，孩子已經(jīng)開始上學(xué)，這個(gè)事情對家庭的打擊非常大，他的父親辭了工作，覺得這一下就沒有希望了，夫妻兩個(gè)人在家里，一個(gè)人在家熬藥，另外一個(gè)人每天三次往學(xué)校里面送藥，就不上班了，這一些家庭雖然列入了低保戶的家庭，關(guān)注的家庭，但是資金的救助不能解決問題，我看了以后我說這個(gè)家庭需要社工的，但是在我們的公共政策當(dāng)中沒有為這一些家庭買單社工的。我想這個(gè)也是我們要考慮的，我們應(yīng)該重新來審視救助政策的價(jià)值導(dǎo)向，將資金救助與能力救助結(jié)合起來，把受助者的人文關(guān)懷促使它資助能力增強(qiáng)提到公共政策的日程上來。
另一類問題其實(shí)討論的時(shí)間策略層面的問題，關(guān)注如何通過操作層面的技術(shù)方法和手段保護(hù)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，比如說低保懶漢的問題當(dāng)中，低保標(biāo)準(zhǔn)額與最低工資的差距比例關(guān)系問題，低保制度體現(xiàn)的是國家責(zé)任和公民權(quán)利，資助的價(jià)值目標(biāo)本身應(yīng)該是非常清楚的，一定不是鼓勵(lì)養(yǎng)懶漢的，在實(shí)際操作當(dāng)中怎么樣避免搭便車的現(xiàn)象，還是有一個(gè)時(shí)間策略和技術(shù)的問題。
根據(jù)我們的觀察，我們的制度能不能起到鼓勵(lì)就業(yè)的作用，與低保線和最低工資標(biāo)準(zhǔn)的差距大小有關(guān)，從剛才我們看的峰值來看，當(dāng)時(shí)44.5萬萬并合理，那個(gè)時(shí)候我們的低保線和最低工資線的比例是有問題的，是大于了40%，所以人就不愿意工作，所以這個(gè)里面我覺得在技術(shù)上其實(shí)也是有可以探討的空間。
為什么當(dāng)時(shí)的最低工資是不能提高？其實(shí)我們都鼓勵(lì)最低工資提高，這里面又有一些選擇的困境，最低工資一提高，企業(yè)的成本就會(huì)增加，招商引資非常困難，所以一般的政府不太愿意提高最低工資，最低工資部門的提高，低保線上海是隨著DPI漲的，不是隨著經(jīng)濟(jì)工資漲的，出現(xiàn)這種情況的時(shí)候，其實(shí)就會(huì)出現(xiàn)一些養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象，這個(gè)不是我們低保制度造成的，而是最低工資不能準(zhǔn)備的放，但是我們這一些說法是沒有制度保障的，怎么樣的算法是沒有制度保障的，都是政府官員在那兒自己掌握，應(yīng)該要在這個(gè)方面給予一定的支持。
價(jià)值導(dǎo)向其實(shí)在政策過程當(dāng)中體現(xiàn)出來的，政策制度當(dāng)中所秉承的價(jià)值理念必須在實(shí)際操作當(dāng)中貫徹進(jìn)去，怎么樣在政策過程中體現(xiàn)既定的價(jià)值導(dǎo)向是整個(gè)政策過程的核心所在，政策過程中的關(guān)鍵要素將直接影響價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，剛才說的有很多要素不放進(jìn)去，你的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)不了的。
最近這幾年上海在這方面做了探索，比如說我們探索開展自助行貧困的救助問題，探索把低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的比例關(guān)系問題，我們也在這方面做一些探索，也探索創(chuàng)新居民經(jīng)濟(jì)狀況核對的新機(jī)制，這個(gè)目前系統(tǒng)算是比較靈光，現(xiàn)在的檢出率，低保檢出率在25%左右，經(jīng)濟(jì)適用房的檢出率在12%左右，我們曾經(jīng)查出有70多萬現(xiàn)金和200多萬股票的家庭，被我們查出來，我覺得這方面的探索還是非常的有價(jià)值的，另外我們也改革工作體制，探索部門聯(lián)動(dòng)，綜合幫扶努力使公共政策的價(jià)值在政策過程當(dāng)中能夠得到真正的實(shí)現(xiàn)。
作者簡介：上海市民政局局長、中國社會(huì)學(xué)會(huì)社會(huì)政策研究專業(yè)委員會(huì)理事
文章來源：社會(huì)政策網(wǎng)
（注：本文根據(jù)速記整理，未經(jīng)作者審定）