摘要:目前,中國(guó)正在經(jīng)歷著自改革開(kāi)放以來(lái)更為深刻的社會(huì)變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,繼經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后,社會(huì)建設(shè)以及由此催發(fā)的社會(huì)管理體制改革正逐漸提升到黨和國(guó)家的工作日程上來(lái)。借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家福利國(guó)家以及后福利國(guó)家體制轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),由逐步釋放市場(chǎng)力量向保護(hù)社會(huì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)管理體制的重心和發(fā)展方向。由社會(huì)嵌入性決定的社會(huì)管制的重要性日益凸顯出來(lái),新興的國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系正塑造著中國(guó)社會(huì)管理的基本格局和制度安排。
關(guān)鍵詞:社會(huì)管理理論 社會(huì)管理體制 社會(huì)嵌入性
一、社會(huì)管理和社會(huì)管制概念辨析
改革開(kāi)放以來(lái),黨和政府的工作重心是發(fā)展經(jīng)濟(jì),政府的主要職能是對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理,與此同時(shí),籠罩在整個(gè)全能型政府之下的社會(huì)以及社會(huì)組織開(kāi)始發(fā)生深刻的變革,原有的單位體制逐漸松動(dòng)瓦解,社會(huì)管理逐漸趨于放任自流的狀況,只要無(wú)礙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和國(guó)家公共安全,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的社會(huì)事務(wù)管理基本上處于政府職能的邊緣地帶。而當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型中層出不窮的社會(huì)問(wèn)題廣泛地涉及政治穩(wěn)定、社會(huì)公正甚至經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,“和諧社會(huì)”的構(gòu)建以及“科學(xué)發(fā)展觀”的提出,在某種程度上都是因應(yīng)這些社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行的反思,全面加強(qiáng)社會(huì)建設(shè),切實(shí)保障和改善民生即對(duì)社會(huì)管理的任務(wù)逐漸成為了政府工作的重點(diǎn)。
問(wèn)題是如何進(jìn)行社會(huì)建設(shè),政府如何進(jìn)行社會(huì)管理,一方面,政府不可能再回歸到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單位體制時(shí)代對(duì)社會(huì)的全方面控制和管理,也不可能效仿發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的福利國(guó)家的發(fā)展道路,實(shí)現(xiàn)福利的國(guó)家化和社會(huì)化;另一方面,由于中國(guó)公民社會(huì)組織并不發(fā)達(dá),社會(huì)的自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督能力不強(qiáng),政府也不可能將所有事務(wù)推向社會(huì)或者市場(chǎng)。因此,如何在國(guó)家和社會(huì)之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶夤芾砟Ｊ?SPAN lang=EN-US>,應(yīng)該是中國(guó)社會(huì)管理體制改革的探索方向。有人認(rèn)為,從政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門(mén)之間的關(guān)系來(lái)看,社會(huì)第一部門(mén)有政府的行政管理,社會(huì)第二部門(mén)有市場(chǎng)的工商管理;而社會(huì)第三部門(mén)就是公民社會(huì)就有相應(yīng)的社會(huì)管理。從我國(guó)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系變遷來(lái)看,先有政府的行政管理,再有市場(chǎng)的工商管理,繼行政管理和工商管理之后興起了越來(lái)越受到政府和學(xué)界重視的社會(huì)管理。簡(jiǎn)單地說(shuō),社會(huì)管理就是對(duì)政府領(lǐng)域的行政管理和市場(chǎng)領(lǐng)域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社會(huì)領(lǐng)域的管理。[1]在對(duì)國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的權(quán)界劃分之后,治理學(xué)派大力倡導(dǎo)以治理的思路探索。
中國(guó)的社會(huì)管理體制改革,治理和善治理論倡導(dǎo)國(guó)家、民間組織、社區(qū)、公民等諸多社會(huì)管理主體對(duì)社會(huì)公共生活和社會(huì)事務(wù)的合作管理、協(xié)商管理、依法管理、透明管理和參與式管理。[2]
目前,國(guó)內(nèi)的學(xué)者們多從公共管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度界定社會(huì)管理的基本內(nèi)涵,代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種:
第-種觀點(diǎn)認(rèn)為,廣義的社會(huì)管理是指政府及非政府公共組織對(duì)各類(lèi)社會(huì)公共事務(wù)(包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會(huì)的)所實(shí)施的管理活動(dòng),實(shí)際上與人們通常所說(shuō)的公共管理是同等范疇的概念。狹義上的社會(huì)管理,一般與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理相對(duì),指的是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中排除掉政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的那部分事務(wù)的管理與治理。狹義社會(huì)管理所涉及的范圍一般也就是社會(huì)政策所作用的領(lǐng)域。[3]
第二種觀點(diǎn)應(yīng)該是社會(huì)學(xué)的主流觀點(diǎn),體現(xiàn)在權(quán)威的《中國(guó)大百科全書(shū)》中,即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,社會(huì)管理就是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。[4]301-302
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,社會(huì)管理的概念可以界定為:政府通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī),管理和規(guī)范社會(huì)組織,培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu),調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系,回應(yīng)社會(huì)訴求,化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定,孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍,建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。[5]這種觀點(diǎn)代表了社會(huì)管理中的管制學(xué)派(social regulation)的觀點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō),在中國(guó)的語(yǔ)境下,尚缺乏與西方社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)管理的概念,西方的社會(huì)行政(so-cial administration)、社會(huì)管理(socialmanagement)以及社會(huì)管制(social regulation)都無(wú)法單獨(dú)表達(dá)中國(guó)語(yǔ)境下的社會(huì)管理的概念,可以說(shuō),中國(guó)式的社會(huì)管理囊括了以上所有概念內(nèi)涵的一部分,只要逐一分析,并結(jié)合各國(guó)的社會(huì)管理實(shí)踐,才能辨識(shí)出各種概念的本來(lái)面目。
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史上,“社會(huì)管理”是一個(gè)有豐富含義而論說(shuō)不一的復(fù)雜概念。在英語(yǔ)中,“social administration”和“socialmanagement”之間也有顯著不同。而且社會(huì)管理概念隨著各國(guó)不同的文化傳統(tǒng)、政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r也帶有各自的特點(diǎn)。經(jīng)過(guò)上世紀(jì)80年代以來(lái)的激進(jìn)改革,對(duì)社會(huì)生活的規(guī)制則明顯減弱。[6]有人認(rèn)為,發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)管理相比較而言帶有更重的“管制”色彩。這在發(fā)達(dá)國(guó)家整體“服務(wù)型政府”的背景下構(gòu)成了其剛性但又不可或缺的職能。社會(huì)管制對(duì)于個(gè)人、企業(yè)或基層政府強(qiáng)加要求,力圖促進(jìn)公共福利里的“社會(huì)規(guī)制”就與社會(huì)管理的概念非常接近。這里所說(shuō)的社會(huì)管理職能主要由政府力量來(lái)行使,但是越來(lái)越多的私營(yíng)部門(mén)和第三部門(mén)在獲得許可后進(jìn)入部分社會(huì)管理過(guò)程。[6]
從管制理論來(lái)看,政府管制的范疇主要可以區(qū)分為“經(jīng)濟(jì)管制”(economic regulation)、“社會(huì)管制”(social regulation)與“行政管制”(administrative reg-ulation)等三大類(lèi)。經(jīng)濟(jì)管制是在干預(yù)私人市場(chǎng)之決策,其中特別是針對(duì)市場(chǎng)價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)情況、市場(chǎng)進(jìn)入或退出的規(guī)范與干涉。經(jīng)濟(jì)管制的目標(biāo)是在減少競(jìng)爭(zhēng)障礙和經(jīng)濟(jì)的外部性,以提升市場(chǎng)運(yùn)作的效率。社會(huì)管制則超越產(chǎn)業(yè)別的限制,而是對(duì)衛(wèi)生健康、工業(yè)安全、環(huán)境質(zhì)量與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng)進(jìn)行一致性的規(guī)范,其有更強(qiáng)烈的公益及社會(huì)正義目標(biāo)。行政管制是因政府管制所衍生出的各類(lèi)文書(shū)與行政程序作業(yè)要求,是管制所造成的管制,所以行政管制又常被稱(chēng)為是“繁文縟節(jié)”或“官樣文章”。當(dāng)代行政法主要在規(guī)范各種行政管制的形成、執(zhí)行及其爭(zhēng)議處理。
問(wèn)題在于,對(duì)于中國(guó)的理論界來(lái)說(shuō),無(wú)論是政府為什么要介入到社會(huì)的管理中來(lái),以及如何有效地治理社會(huì)這一事關(guān)干預(yù)的合理性以及管制的合法性的根本問(wèn)題始終沒(méi)有明確。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家,無(wú)論是在福利國(guó)家時(shí)期,還是進(jìn)入后全球化時(shí)代福利國(guó)家調(diào)整時(shí)期,都首先集中回答了這一根本問(wèn)題。因此,梳理和分析發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)社會(huì)管理的歷史演變和制度變遷,無(wú)疑對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府的建立和社會(huì)管理體制改革的制度創(chuàng)新大有裨益。
二、嵌入經(jīng)濟(jì)之中的社會(huì)管制
嚴(yán)格說(shuō),國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的廣泛干預(yù)和管制始于20世紀(jì)30年的凱恩斯革命,大蕭條促使各國(guó)為解決經(jīng)濟(jì)不景氣和大量失業(yè)問(wèn)題,加速了國(guó)家角色的不斷擴(kuò)張,加上當(dāng)時(shí)各政黨提出的各種社會(huì)福利或社會(huì)民主主張,紛紛著手建立凱恩斯主義的福利國(guó)家。二次戰(zhàn)后,高度經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的結(jié)果帶來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長(zhǎng)與社會(huì)公平的相互兼容,資本主義既可以不斷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的累積,又可以透過(guò)福利國(guó)家的社會(huì)支出而達(dá)到社會(huì)公平。
但是, 20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)所造成的停滯性通貨膨脹令福利國(guó)家陷入了緊縮的困境。當(dāng)時(shí)不管右派或左派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家或政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家均將經(jīng)濟(jì)衰退與福利國(guó)家財(cái)政危機(jī)歸因于福利國(guó)家干預(yù)太多或支出過(guò)度。右派經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張國(guó)家要縮減支出與退出市場(chǎng),讓市場(chǎng)依循供求法則而自由運(yùn)作。左派政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家也主張福利國(guó)家的社會(huì)福利支出是完全順從于資本主義的內(nèi)在矛盾與經(jīng)濟(jì)積累邏輯之下而有的補(bǔ)缺式社會(huì)福利,雖然社會(huì)福利支出可以滿(mǎn)足福利國(guó)家的政治正當(dāng)性的需求,但卻不利于經(jīng)濟(jì)積累從而導(dǎo)致國(guó)家的財(cái)政危機(jī)。因此不論左派或右派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家均假定經(jīng)濟(jì)是自主的,遵循市場(chǎng)供求經(jīng)濟(jì)法則的單一邏輯而運(yùn)作,進(jìn)而認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)積累重視的經(jīng)濟(jì)持續(xù)或效率與福利國(guó)家重視的社會(huì)公平是互相對(duì)立、相互沖突的。20世紀(jì)80年代后逐漸將這種共識(shí)確立為新自由主義,西方國(guó)家開(kāi)始大力倡導(dǎo)自由化、國(guó)家解除管制以及國(guó)際化和全球化,直到90年代進(jìn)一步命名為“華盛頓共識(shí)”,進(jìn)而向新興工業(yè)體和發(fā)展中國(guó)家推廣。但另一方面,一些學(xué)者,包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)家、福利國(guó)家主義者和管制論者也開(kāi)始針對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長(zhǎng)與社會(huì)支出的對(duì)立關(guān)系提出批判。
首先,經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)者波洛克[7]25-36根據(jù)“大轉(zhuǎn)型”理論的倡導(dǎo)者波蘭尼的觀點(diǎn),提出了積累的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有社會(huì)的嵌入性。波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》中強(qiáng)調(diào)了政治的干預(yù)對(duì)現(xiàn)代資本主義興起的重要性。他指出經(jīng)濟(jì)并不是自主的實(shí)體,而它是被國(guó)家行動(dòng)所深入塑造而成的,十八至十九世紀(jì)英國(guó)的福利政策并不是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)積累體系之外,而是內(nèi)在于積累體制的。波洛克進(jìn)而認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制并非完全自主的,它總是結(jié)合國(guó)家行動(dòng)與個(gè)人或組織的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者之邏輯而存在的。也就是說(shuō),國(guó)家政策是資本主義經(jīng)濟(jì)的組成部分之一。這說(shuō)明的經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作不是絕對(duì)自主的,而是在一些特定的社會(huì)安排或制度的環(huán)境下運(yùn)作的,此即經(jīng)濟(jì)積累過(guò)程的社會(huì)嵌入性。由此, 20世紀(jì)70年代開(kāi)始的政治經(jīng)濟(jì)困境基本上應(yīng)該被視為是這種積累的社會(huì)結(jié)構(gòu)衰退的結(jié)果,故此,必須重新建立積累社會(huì)結(jié)構(gòu)才能解決新經(jīng)濟(jì)困境。
其次,福利國(guó)家體制論者安德森認(rèn)為有關(guān)福利國(guó)家與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)立的看法是錯(cuò)誤的,社會(huì)經(jīng)濟(jì)史和制度演變史都例證了整合福利政策與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必要性。資本主義的維系離不開(kāi)必要社會(huì)保障,如果沒(méi)有某種程度的去商品化,充滿(mǎn)活力的經(jīng)濟(jì)是無(wú)法運(yùn)作的。安德森[8]3-12也進(jìn)一步提出福利國(guó)家體制(welfare state regime)是一種制度安排,這種制度安排是由政治與市場(chǎng),或國(guó)家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系加以界定,也就是國(guó)家可透過(guò)國(guó)家行動(dòng)與政策以管制(regulate)或再造(reproduce)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。雖然福利國(guó)家在面臨20世紀(jì)80年代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)全球化而使福利國(guó)家的改革出現(xiàn)趨同性,例如自由化和國(guó)家解除管制,并使其社會(huì)政策從屬于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力之下,但是,由于各個(gè)福利國(guó)家的制度安排不同卻又導(dǎo)致福利國(guó)家的改革路徑不同,分別有北歐斯堪的納維亞的社會(huì)民主路徑,英美為主新自由主義的市場(chǎng)化路徑和歐陸保守主義的統(tǒng)合主義路徑。
與此同時(shí), 20世紀(jì)80年代興起的管制理論(regulation theory)強(qiáng)調(diào)新自由主義的全球化、國(guó)際化、解除管制與彈性生產(chǎn),只會(huì)更加深化當(dāng)前資本主義的不穩(wěn)定性與累積危機(jī),唯有透過(guò)各國(guó)國(guó)內(nèi)與跨國(guó)性的社會(huì)管制方式(MSR, mode of social regula-tion),才可能減少資本主義的全球不穩(wěn)定,以及減輕全球與地方聯(lián)結(jié)的失序狀態(tài)。以杰索伯(Jessop)為代表的法國(guó)管制學(xué)認(rèn)為,管制理論不僅止于對(duì)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的補(bǔ)救,而更應(yīng)該從更寬廣的社會(huì)背景重新定位管制理論;他們認(rèn)為為了化解資本主義積累危機(jī),必須有一套制度形式、規(guī)則,或文化道德規(guī)范所組成的社會(huì)管制方式,以達(dá)到資本主義之長(zhǎng)期、一致和穩(wěn)定的成長(zhǎng)[9]。杰索伯觀察到管制理論調(diào)經(jīng)濟(jì)理性與動(dòng)態(tài)是無(wú)法由市場(chǎng)中純粹交換關(guān)系做充分分析的,管制論者也否定那種交換是由理性個(gè)人依市場(chǎng)價(jià)格機(jī)能而采取的極佳化經(jīng)濟(jì)行為所驅(qū)使的。反而,管制論者強(qiáng)調(diào)變遷中的經(jīng)濟(jì)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)計(jì)算方式;他們關(guān)心社會(huì)嵌入的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管制的資本主義,而非純粹自我管制(或調(diào)節(jié))的市場(chǎng)現(xiàn)象。他們認(rèn)為資本主義經(jīng)濟(jì)的整體意義是其包含經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)以外的因素,后者包括制度、集體認(rèn)同、共同規(guī)劃、規(guī)范、習(xí)慣網(wǎng)絡(luò)等等。這些因素在塑造與管制資本積累過(guò)程時(shí),都扮演重要角色。管制學(xué)派企圖整合政治經(jīng)濟(jì)分析和市民社會(huì)與國(guó)家的分析,以展現(xiàn)它們之間如何透過(guò)互動(dòng)而“常態(tài)化”資本關(guān)系;由此可見(jiàn),管制學(xué)派所稱(chēng)的管制模式(mode of regu-lation)是同時(shí)涵蓋經(jīng)濟(jì)管制的社會(huì)管制模式。
三、發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)管制的歷史演變與制度變遷
就發(fā)達(dá)國(guó)家的福利國(guó)家體制的目前危機(jī)而言,一方面是福利國(guó)家體制包括人力資源市場(chǎng)、市民社會(huì)(家庭)與國(guó)家三者之間的互動(dòng)關(guān)系,在進(jìn)入福利國(guó)家緊縮的“后福特主義”時(shí)代之后,面對(duì)原有的風(fēng)險(xiǎn)例如失業(yè)、家庭不穩(wěn)定等因素能否逐一化解;另一方面,原有福利國(guó)家體制內(nèi)在的制度邏輯與外在的“后福特主義”經(jīng)濟(jì)全球化之間的沖突,導(dǎo)致福利國(guó)家體制必須進(jìn)行相應(yīng)的改革和轉(zhuǎn)型,而轉(zhuǎn)型路徑則應(yīng)在各自國(guó)家不同歷史制度脈絡(luò)和政治環(huán)境中,根據(jù)國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三者之間的策略互動(dòng)關(guān)系中逐步調(diào)適。
根據(jù)安德森的經(jīng)典分類(lèi)[10],福利國(guó)家體制大致可分為三類(lèi),即北歐的社會(huì)民主體制、英美的自由主義體制,以及歐陸的統(tǒng)合主義體制。自由體制以市場(chǎng)扮演核心的角色,家庭與國(guó)家充當(dāng)了補(bǔ)充式邊際性角色;社會(huì)民主體制是以福利國(guó)家的角色為核心,國(guó)家提供了從“搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N福利制度;統(tǒng)合主義體制則以社會(huì)家庭角色最為重要,國(guó)家扮演輔助性角色,而市場(chǎng)只是邊際性的。此外,就福利國(guó)家本身而言,自由體制的團(tuán)結(jié)或連帶(solidarity)機(jī)制主要依托個(gè)人在市場(chǎng)得到福利與服務(wù),其去商品化的程序是很小的,典型的國(guó)家是美國(guó)。社會(huì)民主體制的社會(huì)團(tuán)結(jié)是透過(guò)福利國(guó)家所提供普惠式的福利與服務(wù)而形成,其去商品化的程度是最大的,典型的例子是瑞典。統(tǒng)合主義體制是依賴(lài)家庭主義與國(guó)家主義而形成社會(huì)團(tuán)結(jié),其去商品化的程度仍高,因由國(guó)家為負(fù)擔(dān)家庭生計(jì)者提供相關(guān)福利或服務(wù),代表的例子是德國(guó)和意大利。由此可見(jiàn),家庭、市場(chǎng)和國(guó)家所扮演的角色不同,福利國(guó)家體制獲得了不同的制度安排,而這些家庭制度、市場(chǎng)制度與國(guó)家制度的差異化并非制度設(shè)計(jì)的結(jié)果,而是社會(huì)行動(dòng)者在各自歷史傳統(tǒng)、政治制度、社會(huì)聯(lián)盟之間策略性互動(dòng)演變的后果。
自上世紀(jì)80年代以來(lái),伴隨著全球化和新自由主義意識(shí)形態(tài)的散播,福利國(guó)家進(jìn)入了全面緊縮的時(shí)代,即福利國(guó)家的目標(biāo)開(kāi)始于當(dāng)前全球化和“后福特主義”資本主義之間產(chǎn)生沖突。安德森認(rèn)為[11](p. 1-30),福利國(guó)家所要的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)、充分就業(yè)與個(gè)人自由,但歐美經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷著全球化與“后福特主義”資本主義發(fā)展,或說(shuō)所謂的去工業(yè)化,使得制造業(yè)萎縮,而以金融、貿(mào)易和對(duì)外投資的服務(wù)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng),個(gè)人常常面臨普遍的失業(yè)、福利削減。這就造成了既存的福利國(guó)家制度建構(gòu)與外在變遷的脫節(jié)。因此,如何調(diào)適于全球經(jīng)濟(jì)變遷成為各個(gè)福利國(guó)家改革的重點(diǎn)。雖然,新自由主義的全球化策略使福利國(guó)家改革均導(dǎo)向自由化和國(guó)家解除管制,但因歷史制度安排的不同,使得改革路徑也有很大的差別。
首先,北歐福利國(guó)家改革采取的斯堪的納維亞路徑是轉(zhuǎn)向積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)、社會(huì)投資策略、社會(huì)服務(wù)擴(kuò)張和性別平等化。其福利國(guó)家面臨全球經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)趨緩和國(guó)家財(cái)政危機(jī),更強(qiáng)調(diào)的是由福利國(guó)家提供就業(yè)機(jī)會(huì)(當(dāng)然屬社會(huì)服務(wù)業(yè)),尤其是偏向婦女的,并由福利國(guó)家補(bǔ)貼其薪水,因此,婦女即使在服務(wù)業(yè)之中下層就業(yè),也不致像美國(guó)產(chǎn)生貧窮或下層階級(jí)的現(xiàn)象,其福利國(guó)家也強(qiáng)調(diào)教育與訓(xùn)練的社會(huì)投資策略,即提供開(kāi)放的教育機(jī)會(huì)或訓(xùn)練機(jī)會(huì),讓婦女與其他員工有向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。
其次,新自由主義的路徑則強(qiáng)調(diào)自由化與國(guó)家解除管制,并以人力資源市場(chǎng)與工資的彈性化來(lái)處理經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)問(wèn)題。在盎格魯撒克遜國(guó)家中,大多采取經(jīng)濟(jì)自由化措施,尤其是工資的彈性化,像英國(guó)解除最低工資水平的設(shè)定,因而出現(xiàn)很多低工資的就業(yè)機(jī)會(huì),而且很多是兼職的工作,造成收入不平等快速惡化。
最后,歐陸保守主義的福利國(guó)家改革則采取削減勞動(dòng)力的路徑,其鼓勵(lì)提早退休,讓年輕人能進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)以緩和失業(yè)問(wèn)題,在德國(guó)、法國(guó)、意大利都是采取這種勞力減少的策略。例如在德國(guó),整個(gè)經(jīng)濟(jì)非常強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性和創(chuàng)新性,但其總體就業(yè)機(jī)會(huì)增加有限,因此由國(guó)家補(bǔ)貼勞力提早退休,而形成不增加就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng);而且其福利國(guó)家的政策更具選擇性的,包括提高其工資、較好的社會(huì)保險(xiǎn)和年金等。除了勞動(dòng)力市場(chǎng)的策略,歐陸也采取家庭主義,由家庭,主要是婦女,承擔(dān)原本在北歐由福利國(guó)家提供的服務(wù)。故其不鼓勵(lì)婦女外出就業(yè),重視她們提供照顧小孩、老人等的服務(wù),而且也主張社會(huì)福利與服務(wù)的削減可由婦女來(lái)替代承擔(dān)。當(dāng)然,這些制度轉(zhuǎn)型能否解決“后福特主義”的資本主義矛盾,化解風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的一系列社會(huì)政治問(wèn)題,仍然需要進(jìn)一步的考察。除了國(guó)家之外,社會(huì)(家庭)和市場(chǎng)如何塑造新興的社會(huì)管制模式,變成了擺在發(fā)達(dá)國(guó)家面前的棘手問(wèn)題。
總之,就整體社會(huì)管制模式而言,新自由主義的解除管制和私有化的策略未必達(dá)到福利與效率的最優(yōu)配置。一方面,私有化不表示節(jié)省資源,常常適得其反。美國(guó)的健康照顧吸收了幾乎是歐洲平均數(shù)的兩倍資源,但其所提供的健康照顧卻事倍功半。另一方面,如果未管制的勞動(dòng)市場(chǎng)創(chuàng)造出窮人,而且那些窮人也被排除在社會(huì)保障之外,那么它也不算是福利最優(yōu)化的模型。因此,當(dāng)今各福利國(guó)家面臨全球化而時(shí)常采取開(kāi)放市場(chǎng)、解除管制的新自由主義策略之時(shí),就需要在家庭、市場(chǎng)與福利國(guó)家的策略互動(dòng)中,去思考符合帕累托最優(yōu)的社會(huì)管制模式。雖然在國(guó)際層面的經(jīng)濟(jì)全球化變遷強(qiáng)烈推動(dòng)了福利國(guó)家的體制轉(zhuǎn)型,但是市場(chǎng)、國(guó)家與家庭的制度角色更是形塑福利體制轉(zhuǎn)型特色的重要因素。未來(lái),福利國(guó)家本身的重要課題是必須分別調(diào)整其與市場(chǎng)、家庭的關(guān)系,才能同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)公平。
結(jié)論:中國(guó)社會(huì)管理體制改革的階段性解讀
發(fā)達(dá)國(guó)家以社會(huì)管制為特征的社會(huì)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)無(wú)疑會(huì)對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)管理體制改革的理論和實(shí)踐產(chǎn)生重要的借鑒意義,一方面,正如研究所示,各國(guó)的社會(huì)管理模式必須依托各自的歷史制度和國(guó)情背景加以理解和研判,目前尚無(wú)放之四海而皆準(zhǔn)的共識(shí)模式;另一方面,社會(huì)管理體制的基本格局和制度建構(gòu)在國(guó)家、社會(huì)(家庭)和市場(chǎng)三者的策略性互動(dòng)中確立的,這也就決定了社會(huì)管理具有政治性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性的復(fù)雜屬性。就新中國(guó)成立至今社會(huì)管理體制的制度沿革和基本格局來(lái)看,大體上經(jīng)歷了三個(gè)主要階段,根據(jù)國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看,第一個(gè)階段是建國(guó)到1978年,其性質(zhì)是國(guó)家-單位-個(gè)人的一元主體的社會(huì)管理體制,其特征是全能?chē)?guó)家、一體化社會(huì)和去市場(chǎng)化(商品化);第二個(gè)階段是1978年改革開(kāi)放到2002年,其性質(zhì)是原有的一元化社會(huì)管理體制解體,充分釋放市場(chǎng)力量,其特征是國(guó)家解除對(duì)社會(huì)的管制,代之以市場(chǎng)化、社會(huì)化的動(dòng)員機(jī)制;第三個(gè)階段是2002年十六大之后,黨和政府確立了構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)保護(hù)社會(huì)的遠(yuǎn)景規(guī)劃,并提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo),社會(huì)協(xié)同,公眾參與”的社會(huì)管理體制改革的基本思路。
就第一個(gè)階段而言,建國(guó)后,我黨逐步確立國(guó)家主導(dǎo)的一元化社會(huì)管理體制,一方面,通過(guò)城市的單位體制、戶(hù)籍制度,農(nóng)村的人民公社體制,逐步確立對(duì)社會(huì)的有效控制和社會(huì)整合,另一方面,確立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的社會(huì)保障體制,主要包括保障就業(yè)和社會(huì)保障。在就業(yè)方面,國(guó)家保證全體有勞動(dòng)能力的人獲得工作和勞動(dòng)崗位,從根本上保障了全社會(huì)勞動(dòng)者及其家人的基本生活條件。這種不允許失業(yè)的勞動(dòng)就業(yè)制度即“鐵飯碗”、“大鍋飯”的制度,是當(dāng)年中國(guó)區(qū)別于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、尤其是其他發(fā)展中國(guó)家的顯著特征。改革前,中國(guó)已經(jīng)形成了覆蓋全國(guó)人口的基本社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò),這就是建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村人口“五保戶(hù)”制度和合作醫(yī)療制度,以及根據(jù)1951年初政府公布實(shí)施的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(1953年修訂)建立的城鎮(zhèn)人口社會(huì)保障體系。中國(guó)還在全國(guó)實(shí)行了從小學(xué)到大學(xué)的全民免費(fèi)教育。這樣一種社會(huì)管理模式雖然在效率的提升方面有其固有的弊端,但中國(guó)的社會(huì)發(fā)展模式特別是較高的人文社會(huì)發(fā)展指標(biāo)曾經(jīng)被有的國(guó)際組織看作發(fā)展中國(guó)家的榜樣。
第二階段:原有的單位體制逐漸松動(dòng)瓦解,政府逐漸從社會(huì)管理領(lǐng)域退出,并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,充分釋放市場(chǎng)能量社會(huì)管理逐漸趨于放任自流的狀況,只要無(wú)礙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和國(guó)家公共安全,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的社會(huì)事務(wù)管理基本上處于政府職能的邊緣地帶。商品化充斥社會(huì),除了政府和事業(yè)單位,中國(guó)市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)就是把原先不是商品的東西轉(zhuǎn)化為商品?，F(xiàn)在,不但生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力、生活資料成為商品,而且,教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域也在“產(chǎn)業(yè)化”名義下加速商品化了。但是,促進(jìn)中國(guó)人文社會(huì)超前發(fā)展的這種社會(huì)中國(guó)在轉(zhuǎn)上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后,原有的社會(huì)保障制度隨之基本瓦解。首先,保障就業(yè)的“鐵飯碗”制度被打破了,勞動(dòng)者重新變成了商品,失業(yè)成為“正?！爆F(xiàn)象。雖然政府設(shè)立了一定的救濟(jì)、補(bǔ)助機(jī)制,但勞動(dòng)者從此失去了工作保障。結(jié)果,像其他發(fā)展中國(guó)家一樣,有工作的勞動(dòng)力隨時(shí)面臨失業(yè)從而面臨喪失生活來(lái)源的威脅,而失業(yè)的勞動(dòng)力則已經(jīng)喪失了通過(guò)勞動(dòng)獲得收入的權(quán)利,“啃老族”出現(xiàn)。
與此同時(shí),在市場(chǎng)化改革中,原有的社會(huì)保障體系基本瓦解,新體系至今未能建立起來(lái)。在城鎮(zhèn),絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)退出歷史舞臺(tái)。原來(lái)由這些企業(yè)承擔(dān)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)隨之消失,只有政府和國(guó)家事業(yè)單位職工還能繼續(xù)享有原來(lái)的基本社會(huì)保障。紛紛建立的各類(lèi)私營(yíng)企業(yè)在政府不加強(qiáng)制的條件下通常不遵守《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,導(dǎo)致作為城鎮(zhèn)職工及其家庭社會(huì)保障基礎(chǔ)的條例實(shí)質(zhì)性死亡。在農(nóng)村,集體體制轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)。失去了集體經(jīng)濟(jì)的支撐,原先依附于人民公社的合作醫(yī)療以及五保戶(hù)制度也同樣瓦解了,農(nóng)村人口僅有的集體福利蕩然無(wú)存。比較改革前后中國(guó)社會(huì)保障體系可以看出,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國(guó)的社會(huì)保障體系從無(wú)到有,覆蓋了幾乎全國(guó)人口;標(biāo)準(zhǔn)明確,全國(guó)大致統(tǒng)一;單位主管,貫徹有效;在城鎮(zhèn),完全不需個(gè)人付費(fèi),在農(nóng)村,合作醫(yī)療也只需要極少量個(gè)人付費(fèi)。不足的地方是,農(nóng)村人口在社會(huì)保障程度和保障項(xiàng)目上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)人口,尚未建立農(nóng)村養(yǎng)老金制度,城鎮(zhèn)不同職業(yè)的保障程度也存在一定差別。此外,與勞動(dòng)單位掛鉤的體制導(dǎo)致社會(huì)化程度較低。改革后,全國(guó)性社會(huì)保障體系從有到無(wú),支離破碎,人口覆蓋范圍急劇縮小,大多數(shù)人游離在社會(huì)保障體系之外。結(jié)果,保障程度和項(xiàng)目差別非但沒(méi)有縮小,反而顯著擴(kuò)大,社會(huì)化程度不是更高,而是更低了。總之,改革不但沒(méi)有克服原來(lái)的問(wèn)題,反而喪失了已經(jīng)取得的進(jìn)展,回到了基本上不存在全國(guó)性社會(huì)保障體系的狀態(tài)。目前,中國(guó)的社會(huì)保障表現(xiàn)出典型的發(fā)展中國(guó)家一般特征,即:不存在政府主導(dǎo)、覆蓋全民的社會(huì)保障體系,只有名目繁多的商業(yè)/私人保險(xiǎn),而它們的對(duì)象只限于有支付能力的少數(shù)人。從人文社會(huì)發(fā)展的總體進(jìn)步來(lái)說(shuō),中國(guó)的表現(xiàn)不但與GDP快速增長(zhǎng)不相稱(chēng),未能體現(xiàn)“增長(zhǎng)促進(jìn)”的效果,而且,由于社會(huì)保障體系崩潰,連原有的“支持導(dǎo)向”優(yōu)勢(shì)也喪失了,而且,由于收入高度不平等,不能使全民共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果,從而必然嚴(yán)重阻礙人文社會(huì)的相應(yīng)進(jìn)步。
進(jìn)入21世紀(jì),人們才越來(lái)越發(fā)現(xiàn),對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō),醫(yī)療、教育、住房的負(fù)擔(dān)日益沉重,以至形成了壓在頭上的新“三座大山”,距離小康社會(huì)似乎仍然遙遠(yuǎn)。為此,十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo),社會(huì)建設(shè)被提上了日程,并正式提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2007年,共產(chǎn)黨十七大正式將社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治建設(shè)并列,進(jìn)而提出了建設(shè)“五有”社會(huì),即“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。我國(guó)正在經(jīng)歷著由充分釋放市場(chǎng)力量向保護(hù)社會(huì)的“大轉(zhuǎn)型”之中,這是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的社會(huì)嵌入性這一基本邏輯所決定的。
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基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(08BZZ002)
作者簡(jiǎn)介:曹海軍(1975-),男,清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師,博士后,主要研究方向:中國(guó)政治與政府,政治學(xué)理論。