[關鍵詞]：社會主義新農村；  土地制度；  改革

    黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃建議，把社會主義新農村建設作為戰(zhàn)略重點提出。這是綜合考慮國際國內形勢，從我國經濟社會發(fā)展的階段出發(fā)作出的一個戰(zhàn)略決策。也是造福廣大農民的民心工程。這個建議提出以來，引起了全國上下乃至國外的熱烈反應、受到廣大農民的歡迎。

當前我國正處在一個可以大有作為的戰(zhàn)略機遇期。同時也是社會矛盾凸現的關鍵時期。特別是進入二十一世紀以來，社會矛盾、社會沖突明顯增加了，出現了各種不和諧的聲音。目前主要存在兩個方面的矛盾：經濟發(fā)展和社會發(fā)展的不協調，社會體制改革、社會事業(yè)的發(fā)展滯后；城市發(fā)展和農村發(fā)展不協調，或叫作城鄉(xiāng)矛盾。這兩個矛盾可以占到目前社會矛盾的70％～80％。并且又是互相交叉的。其中城鄉(xiāng)矛盾又是主要的矛盾。這些矛盾的存在是因為我國目前正由傳統的農業(yè)社會向工業(yè)化、城市化、現代化社會轉變，正由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。也就是通常所說的“社會轉型”和“體制轉軌”。社會主義新農村建設不僅是農村的經濟、政治、社會、文化建設，還是一場改革。改革不適應的體制和機制。比如，在農村實行的戶籍制度、土地制度、財政制度等等?！叭r”問題的核心是農民問題。農民問題的核心又是士地制度。因此，要加快解決“三農”問題、建設社會主義新農村，必須改革計劃經濟體制時期遺留的土地制度。

一、我國現行土地制度的由來。

    1978年冬，黨中央召開十一屆三中全會，會議通過了《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題決定(草案)》，提出了25條農村改革和發(fā)展的政策，諸如要切實保護生產隊的自主權，執(zhí)行按勞分配原則，增加對農業(yè)的投人，社隊企業(yè)要有一個大發(fā)展等。這是一個具有重大歷史意義的文件，凝結了三十年農村實踐經驗和教訓的總結，文件闡述的一些理論和原則，至今仍有理論和現實意義。各地在貫徹《決定》進行農村改革的實踐過程中，不久就集中到改革農業(yè)生產的經營體制上來。原來在人民公社體制下，“三級所有，隊為基礎”農民在生產隊長率領下，像工廠一樣，集體勞動，敲鐘上工，吹哨下工，每天評工記分，到年終按工分分配，實際是平均主義。農民在田里，出工不出力，出力不出活，勞動生產效率極低，農業(yè)生產上不去?！稕Q定》提出，要“堅決糾正平均主義，可以按定額記工分，可以按時記工分加評議，也可以在生產隊統一核算和分配的前提下，包工到作業(yè)組，聯系產量計算報酬，實行超產獎勵。”農民根據《決定》這一條，包產到組就在各地迅速推開了。與此同時，安徽肥西縣山南區(qū)農民在省委書記萬里同志的支持下，進行了包產到戶的試驗，1979年獲得意想不到的大豐收。甘肅、內蒙古、貴州等省區(qū)，也有包產到戶的，也都取得了極大的成功。雖然此時上下對包產到戶有種種議論，反對的聲浪很高，但實踐的效果都極好，消息陸續(xù)傳到黨中央，鄧小平同志在1980年5月31日發(fā)表了著名的農村談話，他說：“農村政策放寬以后，一些適宜搞包產到戶的地方，搞了包產到戶，效果很好，變化很大。安徽肥西縣絕大多人搞了包產到戶，增產幅度很大。鳳陽花鼓中唱的那鳳陽縣，約大部分生產隊搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。有的同志擔心，這樣搞會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的。”[1]以后，包產到戶就在各地推開了。l980年，鳳陽縣的大包干(到組)，轉變?yōu)榇蟀傻綉?，總結提出了“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的?！笔艿搅宿r民的更大歡迎，紛紛向包干到戶轉變。1980年10月中央召開了省、市、自治區(qū)第一書記座談會，經過爭論，會議通過了座談會紀要，一面繼續(xù)肯定集體經濟是我圍農業(yè)向現代化前進的不可動搖的基礎，另一面也明確指出：群眾要求的，“可以包產到戶，也可以包干到戶?！睆拇耍a到戶，包干到戶在全國迅速推廣，1980年11月初，全圍包產到戶、包干到戶的生產隊占l5％，到1981年10月雙包到戶的生產隊占45％，到1982年冬，雙包到戶的生產隊占89．7％，到1983年底，全國589萬個生產隊，實行包干到戶占97．8％，實行包產到戶的占l．7％。至此，以包干到戶為主要形式的家庭聯產承包責任制已在全國普遍實行。

    之所以這么快就在全國得到普及主要在于：在農村實行家庭聯產承包責任制，是黨的十一屆三中全會后農村實行改革的第一步，也是農村現代化的第一步。它是中國農民在實踐中的創(chuàng)造，是具有中國特色的一種經營形式。家庭聯產承包責任制既符合農民的習慣，又符合農業(yè)生產的特點和農村現階段的生產力水平。它不同于私有制。它一方面保留了土地的集體所有制性質，又充分發(fā)揮了家庭經營的靈活性和家庭組織的親緣性優(yōu)勢，充分調動了農民的生產積極性，使農業(yè)生產的潛力勃發(fā)，為解決廣大農民的溫飽問題作出了巨大貢獻，為農村的發(fā)展積累了一定數量的資金，它是農村現代化的基礎和起點，是農村社會安定的基礎。所以，家庭聯產承包責任制將長期作為農業(yè)生產責任制基本形式而發(fā)揮作用，雖然家庭經營的規(guī)模將隨著農村現代化的推進而將有所擴大。決定這一點的根本原因就在于這種形式實現了農村社會穩(wěn)定和經濟效率兩方面的均衡，又不妨礙農村勞動力的轉移，相反卻能為農村勞動力的轉移創(chuàng)造動力，減少風險。使農民有了生產經營的自主權，又使農民得到實惠。正因為這樣，從1979年到l984年，農業(yè)生產的氣候條件并不年年都好，但農業(yè)連續(xù)6年大豐收，一年上一個新臺階。l984年糧食總產8146億斤，與l978年的6095億斤相比純增2051億斤，每年遞增5％，每年純增342億斤。1984年棉花總產12516萬擔，比l978年的4340萬擔增加l．88倍，每年純增l362萬擔，每年遞增19．3％。這是農業(yè)生產歷史上從來沒有過的，一舉解決了全國的溫飽問題。我國上世紀50年代是年年純出口糧食的，從1958年辦人民公社，1959、1960年就大減產，自1961年開始以后年年純進口糧食。l984年特大豐收后，1985年就出口糧食了。l984年農業(yè)總產值達3214億元，1978年只有1397億元，扣除物價因素，6年增長46．3％，每年遞增7．7％。這六年也是農民收入增加最快的，1978

年，農民人均年純收133．6元，l984年達到355元，扣除物價因素，每年遞增15．1％。那幾年，農民生活有了極大的改善。這是農村改革后，出現的第一個欣欣向榮的黃金時代。

二、改革現行土地制度的必要性。

    1978年改革開放以后，農村率先改革，實行家庭聯產承包責任制，所有權仍然歸集體，把耕地等生產資料的經營權還給農民，也有了農產品的分配自主權，極大地調動了農民的生產積極性，農業(yè)生產連續(xù)較大幅度增產。但是這種制度設計隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立以及我國城市化的發(fā)展越來越暴露出了自身的問題，需要進一步的改革。主要表現在：

    1、產權不明晰，農民權益無法保障。

    現行的土地承包制度，是上世紀80年代初期農民沖破人民公社束縛而創(chuàng)造的一種形式，在當時起了很大的作用。但隨著農村生產力的發(fā)展，這種集體所有制的土地承包制度，已經越來越不適應了。國家在上世紀80年代提出過土地承包制l5年不變，l993年、l998年又提出再延長30年不變。實際上，農村的承包土地制經常在變。這對保護耕地、保護農民利益是不利的。所謂集體所有，原本應該是生產隊集體的農民所有。當年《人民公社60條》定的是：“三級所有，隊為基礎”，生產隊是基本核算單位。1984年以后，人民公社改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產大隊改為行政村，生產隊改為村民小組。實行的結果，生產隊這個進行基本核算的集體經濟單位，實際上不存在了。后來行政村、村委會成了集體土地的發(fā)包者，實際行使土地集體所有的主權。現在的問題是，土地到底是誰的?現在的說法是，土地是集體所有，還有的說是國有，我們的土地是國家的。所以現在農村土地的產權很不明晰，由此產生了許許多多的糾紛。我們現在有16萬億的國有資產，集體土地是19億畝，而恰恰就是這個產權最不明晰?，F在“三農”問題不好解決，一個很重要的原因就是農村土地產權不明晰、責權不清，導致了很多問題。所以現在有很多地方的村黨支部書記把土地賣了，農民還不知道。

    值得特別注意的是，剛過去的一輪圈地運動已在各地特別是東部和中部比較發(fā)達的地區(qū)瘋狂展開，據24個省(區(qū)、市)不完全統計，目前已經圈了地的各種開發(fā)區(qū)有3500多個，占地3．6萬平方公里(5400萬畝)。大家都看好土地價格未來會飆升，一些沒有責任心的官員和不法商人(包括外商)相互勾結，以各種名目侵占農民的耕地。所到之處，毀人莊稼，拆人老屋，挖人祖墳，強迫農民遷移，美其名日“成片開發(fā)”、“國家建設”、“城市化需要”。一些地方干部已經總結出了“以地生財，以財建市，以市引商，以商發(fā)財，以財升官”的道路，看一看成克杰、胡長清、慕綏新、馬向東、于飛(廣東)、李嘉廷這些因腐敗而落馬的官員，哪一個不是以地生財的。

    為什么會這樣呢?按照現行的土地政策，現行的征占農村土地辦法是農村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買賣，村民委員會只能把土地賣(出讓)給國家土地管理部門，再由土地管理部門出讓(賣)給征用部門或單位。征地價格低，出售價格高。也就是“征地價格的剪刀差”。前者只取得計劃經濟時期定的土地年收入最高30倍的收入，而后者則可以市場價格出賣給用地單位。中間的巨大差額則由各級土地管理部門和政府所得。更有甚者，即使這點很少的土地轉讓費，擁有土地使用權的農民也不能都得。村委會(集體)還要截留一部分，有的是大部分。所以農民被動出讓了自己賴以生存的耕地使用權，并不能得到應有的補償，因此，很多失地的農民，收入和生活水平都有較大幅度的下降。據國務院發(fā)展研究中心一項研究統計農民和村委會只能得到士地出售價格的10-15％。世紀之交以來，平均每年有3000多億元土地費用轉到城市了。

  2、不利于社會穩(wěn)定。

  我們現在已經實行社會主義市場經濟體制，但是占用農民的土地仍在沿用計劃經濟體制那

一套辦法(有些變化，實質未變)，用不平等、不等價和行政命令的辦法侵占農民的土地。從近期看，這種辦法既省事(不用平等協商)、省錢(低償)、又快捷(一紙命令就可以了)，但是，失地的農民將來怎么辦?他沒有職業(yè)要找你，生活困難要找你，生老病死要找你，子孫后代有了問題也會找你。因為土地是農民的命根子，你把他的生產、生活之源無償或少償地拿去了，他當然要找你(上世紀50年代建大水庫，無償少償占了農民的土地，直到現在水利部還在接待上訪的農民)。房地產商人、外國老板賺了錢走了，我們是人民政府，能脫得了干系不管嗎?這種計劃經濟體制模式的征地辦法后患無窮，既對農民不利、對農村發(fā)展不利，對國家對城市發(fā)展也是不利的。因為這是不符合經濟規(guī)律的，是違背大多數農民利益的。

    農民承包的土地，具有生產資料、家庭財產、生活保障三種功能，侵占農民的土地也就剝奪了農民生產、生活的來源，又不做合理的安置，這幾千萬人怎么生存、怎么發(fā)展?前幾年那股圈地風，幾年功夫不聲不響占了農民5400萬畝地，相當于我們2000年前全國城市的建成區(qū)面積。這些年個別領導、房地產商太貪心了，有些大學也趁機打劫，占地五千畝甚至八千畝，使幾千萬農民成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無”農民。據調查，主要集中在長江三角洲、珠江三角洲等東南沿海和大中城市城郊等經濟發(fā)達地區(qū)，這些地是上好的刮金板田。這些地方人多地少，涉及5000萬人以上，當地的農民原來因為靠近城市，一般都比較富裕，一旦失去土地，有相當一部分農民將會由富裕農民變?yōu)樨毭?，變?yōu)闊o業(yè)游民，這么大的一個群體會產生諸多的社會問題，國家能安寧嗎?以前，社會不安定，到北京上訪上告的，主要是因為過去的“三亂”問題。農村改革實行免稅以后，出現更多的是征地糾紛問題。一個國家?guī)啄陼r間征用了幾千萬畝地!中央雖三令五申卻剎不住，這種土地制度不改還行嗎?

    土地是農民的命根子，農民依靠它既要生產又要作為社會保障，這個命根子卻被隨便拿走了!我困現行的士地制度側重兩頭：中央這頭是要保護基本農田，不然吃飯會成為問題，這個碗是一定要保住的，要保護耕地；農民這一頭，因為土地是農民安身立命的根本。農民有了這塊地就天下太平了?，F在的農民工受了這么多氣還能忍氣吞聲，就因為他回家還有塊地可種，否則早出問題了。但是中間這塊——商人和某些不負責任的官員，卻拿土地生財，現在許多抓起來的貪官大都和土地有關。中央反復強調要保護耕地，要改變征地辦法，已經講了若干年了，但是制度卻始終不能出臺。近代以來，一個國家或地區(qū)要實現現代化、工業(yè)化、城市化，城市規(guī)模必然要擴大，都要占用農民的農田。但是，占用的方式，政府或者企業(yè)都是通過等價交換的方式，用地一方以市場價格買得土地，農民一方賣出十地，得到相應的資金。農民用得到的資金或投資于二三產業(yè)，或到另外的農村購置土地，雙方平等自愿，一般都沒有以后的糾紛。

    現在民告官的案件日漸增多?，F在的農民是弱勢群體，無權無勢，無組織，只好任人驅趕，在地方求告無門，只好到省到中央告狀，近幾年農民上訪中土地問題已居首位。2000年農民上訪上告的總數第一次超過了城鎮(zhèn)。國土資源部上半年群眾反映征地糾紛的，占上訪總量的73％，其中40％的上訪人是訴說征地糾紛問題，這部分上訪者中的87％是反映補償不足、安置不當的問題。國家信訪局2002年受理土地征用的初信初訪共4116件，都是農民反映失地失業(yè)的問題。其中浙、蘇、閩、魯、粵五省占41％。農業(yè)部的來信來訪中2001年、2002年有關士地征用和流轉問題的都在50％以上。有學者指出：土地問題已經成為農民維權抗爭的焦點。[2]是產生社會不穩(wěn)定的又一重要原因。

  3、不能調動農民的積極性。

  回顧歷史，建國59年來，凡是農民擁護的都是成功的。只要調動農民的積極性，土改、聯產承包責任制、現在的稅費改革等，農民要干的事都干成了。凡是損害農民利益的事情，怎么推也沒用，統購統銷、合作化、學大寨、這幾年的糧食改革，如果違背了農民的利益，肯定辦不成，肯定要失敗。如果我們不通過改革，把農民的積極性調動起來，讓農民當家作主來搞社會主義新農村建設，我覺得又會變成口號，甚至會引出一些問題。

    近幾個月來，我到各地農村去調查，聽到各種議論。對于中央提出的建設社會主義新農村這個戰(zhàn)略決策，上至省級領導，下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，還有一部分支部書記，積極性都很高。層層開會，組織工作班子，專題研討，制定規(guī)劃，有的已經開始行動。但是下到村里，多數農民還不知道社會主義新農村建設要干什么事。東部沿海比較富裕地區(qū)的農民，消息靈通一些，己經知道并聽說市里、縣里正在做規(guī)劃。于是擔心起來，怕將來的建設要把他們規(guī)劃到新社區(qū)里去，怕拆老房，占田地。由于不知根底，不明政策，心有疑慮?？偟挠∠笫牵刹窟@一頭積極性很高，農民這一邊，積極性還沒有真正調動起來，有的還在等待觀望。因為，在現有的土地制度安排下，我們的農民一點發(fā)言權也沒有。也就沒有了積極性、主動性、創(chuàng)造性。干部有積極性，是響應黨中央的號召，把建設社會主義新農村作為解決好“三農”問題的契機而推進整體工作。但確實也有一部分干部，把建設社會主義新農村看作是建功立業(yè)，創(chuàng)造形象工程，在上級面前有所表現的好機會。更有甚者，以為這又是一次通過大搞城鎮(zhèn)、新村規(guī)劃，可以拆房、占地的好時機，又可以以地生財了。一位縣委書記說，他們縣準備用10年時間，把全縣幾千個自然村全部拆除，把農民規(guī)劃到幾百個居民小區(qū)里去，這樣可以騰出10萬畝土地，以解決城市、工業(yè)建設用地緊缺的困難。還有一位縣委副書記向我介紹，他們己做出擴大縣城占地800平方公里的遠景規(guī)劃。這是我直接聽到的兩個比較極端的實例，有一定的代表性。顯然，這種代民做主的做法，未能理解和把握新農村建設的內涵和要求，如果真的按照這種規(guī)劃實行起來，后果將極其嚴重。需要注意的是，當今社會，利益己經多元化，干部同農民的利益并不完全一致，在一些具體問題上，有的則是很不一致。例如在對待土地問題上，農民把土地視為安身立命的根本，既是賴以生產、生存的生產資料，也是最重要的社會保障。但有相當一部分干部，則把土地看作是可以產生巨大財富的“金鵝”，想方設法要把耕地轉為非農用地。我們對這種利益格局一定要有清醒的認識。建設社會主義新農村，既是經濟建沒，也是政治建設、社會建設和文化建設，涉及到己經分化了的農村各個階層的切身利益。

因此，一定要通過調查研究，掌握新農村建沒的發(fā)展趨勢，適時適地地制定好各種政策，協調好各個階層的利益關系，尤其要協調、處理好各級干部同農民的關系。特別要注意的是，建設社會主義新農村。一定要讓農民做主，只有農民自主、自愿地參加，社會主義新農村建設才能扎實穩(wěn)步地進行。

三、如何改革?

    改革開放以來，中國的發(fā)展取得了一個又一個偉大成就，其中，有許多方面都是因為實施了對計劃經濟體制的改革，都是因為實施了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變。各地各部門的實踐說明了這一點無論是哪個地區(qū)，哪個部門、哪個單位、哪個企業(yè)，以至哪個個人，誰能率先沖破原來的計劃經濟體制的束縛，這個地區(qū)、這個部門、這個單位、這個企業(yè)乃至這個個人就先發(fā)展起來，先富起來，先好起來。如廣東、浙江、深圳等經濟比較發(fā)達的地區(qū)就是這樣。

    但是，計劃經濟體制自上而下實行了幾十年，已經滲透到政治、經濟、社會、文化、思想等各個方面，可謂盤根錯節(jié)，根深蒂固，要轉變、要改革的難度是很大的。但一定要通過改革、調整體制，調整政策才能解決。鄧小平同志曾經說過，制度比人更重要，他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”[3]農村農民問題的核心是土地問題，在實行社會主義市場經濟的條件下，要求制度產權明晰。要通過改革，建立起給農民土地經營權有長期保障的體制。土地承包權也是物權，受法律保護，任何人不能侵犯，保護基本農田是我們的國策。但是，現在侵占農民承包耕地的事隨處可見。在這個問題上，國家和農民的利益是一致的。農民有了受法律保護的可以長期使用的土地承包權。占用農民土地，必須給予應有的補償，土地出讓金主要給予農民。

    我認為，農村土地制度應該實行“國有”、“永佃”。

    第一，是把所有權統統收歸國家。現在我一直在考慮這樣一個問題，再寶貴的資源、再寶貴的財富，只要交給靠不住的人，都會完蛋。農村干部都是農民，很多人素質不是很高，但是又有這么大的權力。你想能夠保證他們看好管好地嗎?所以，農村的土地應該收歸國家所有。土地的承包、轉讓、征占都由相應的管理機構專門負責。劃清權責。

    第二，實行永佃制。從現在開始，誰現在種的地就是誰的，生不增、死不減。不停地調整土地是沒有道理的。我們舉一個例子，現在有人說，我原來是一個人．只有10畝地，現在娶了一個老婆，又生了一個兒子，成二個人了。如果三個人還是那l0畝地的話，那我怎么活?很多地方不停地調地就是根據這個理論?？梢哉f，任何一個市場經濟的國家，都沒有這樣一個情況：你娶了一個老婆，國家就非要給你一份嫁妝，劃給你一塊地!能夠這樣嗎?不能!土地是財富，是很值錢的!現在一些地方搞‘返租倒包’，搞什么‘流轉’，那都是后面的問題，不把永佃的問題解決了，沒有什么實質意義?，F在在講產權明晰什么的，其實只要搞好這兩點：“國有”、“永佃”就行了，譬如實行了“永佃制”，干部要再調整我土地的話，那對不起，你要說個“一二三”才行。

總之，要建設社會主義新農村，加快解決“三農”問題，必須適宜地改革現行的土地制度。實行“國有”、“永佃”。當然，我們的改革思路還可以有很多。但是，無論怎樣都應該使之既能夠保護農民的合法權益，又能夠充分的調動農民的積極性、主動性。只有這樣，我們的社會主義新農村建設才會有希望實現。

參考文獻：

[1] 《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1994年，第315頁。

[2] 于建嶸．土地問題已成為農民維權抗爭的焦點[J]．調研世界，2005，(3)：22—23

[3] 《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1993年，第333頁。