楊光斌 中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院
摘 要：過去30年,“民主”和“治理”是國際社會科學(xué)的流行概念,很多人把“治理”當(dāng)作是替代“統(tǒng)治”、“管理”的目的性價(jià)值。然而,世界政治并沒有因治理概念的流行而變得更加良政善治,自由民主所導(dǎo)致的問題更是眾所周知。究其根源,治理理論建立在“人是理性的、社會是善的,國家是惡的”基礎(chǔ)之上,假設(shè)所有社會都是平等化的、法治化的、具有公共精神的公民社會。事實(shí)上,“社會性質(zhì)”如此多樣化,如今的美國是一個(gè)典型的失衡的多元主義的利益集團(tuán)社會,南美就是各團(tuán)體為瓜分公共利益而設(shè)立的“普力奪社會”,非洲則是“國家”被各種“地頭蛇”所綁架的“強(qiáng)社會”,大中東則是政教合一的伊斯蘭社會,而印度是一個(gè)高種姓人把持各種高等協(xié)會的種姓社會。所有這些都意味著,很多國家最缺乏的是組織性、合作性,是制度整合能力和國家治理能力。在這些社會里提倡“去國家化”而強(qiáng)化社會權(quán)力的治理,結(jié)果必然是南轅北轍。對于這些社會而言,最需要的是一種發(fā)展能力理論,而非去國家能力的治理理論。
關(guān)鍵詞：治理理論; 國家能力; 社會性質(zhì); 公民社會;
全文：發(fā)現(xiàn)真實(shí)的“社會”——反思西方治理理論的本體論假設(shè)
Discovering the Real “Society”: Rethinking the Ontological Hypothesis of the Western Theory of Governance
Yang Guangbin
Abstract：In the past 30 years,"democracy "and"governance" have been popular concepts in the international social sciences.Many people regard"governance "as a substitute value for"ruling" and"management. "However,world politics has not become better because of the prevalence of the notion of governance.The problems caused by liberal democracy are well-known.The root cause is that the theory of governance is based on the assumption that"people are rational,society is good,and the state is evil," assuming that all societies are equal and legalized civil societies with public spirit.In fact,"social nature "is diverse.The United States today is a typical unbalanced pluralist interest group society.South America is a"Praetorian society" established by various groups to share the public interest.Africa is a"strong society "in which the"nation" is abducted by various"local villains. " The Greater Middle East is a theocratic Islamic society.India is a caste society in which high caste people control all kinds of higher associations. All of them demonstrate that many countries are disorganized and lack cooperativeness and lack the capacity for institutional integration and national governance.In these societies,the promotion of"denationalization" and the strengthening of the governance of social power will inevitably lead to unintended consequences.For them,what is most needed is a theory of developmental capability,rather than a theory of denationalized governance.
聽起來時(shí)髦的治理理論或者善治之說,為什么沒有將人類治理變得更好?很多地方反而因此變得更差?究其根源,在于西方政治理論的“一般性”假設(shè)?；舨妓沟摹叭说睦硇浴奔僭O(shè)企圖讓政治研究變成政治科學(xué)而一勞永逸地解決沖突性政治,假設(shè)解決了基于“人的理性”的問題就能解決國家的興衰困局。幾百年來的世界政治史證明,假設(shè)只是假設(shè)而已,人類依然擺脫不了國家興衰的命運(yùn),發(fā)展并非一路向前,“逆發(fā)展”或現(xiàn)代化“中斷”并不鮮見。但是,人是健忘的動物。沿著“人的理性”的假設(shè)推演,理性人能夠自治即構(gòu)成公民社會,公民社會必然能夠?qū)崿F(xiàn)善治。然而,幾十年來的世界政治實(shí)踐表明,基于公民社會而實(shí)現(xiàn)善治的假設(shè)同樣是假設(shè)而已。正如基于“理性人”假設(shè)的政治理論不能解釋國家興衰一樣,基于公民社會假設(shè)的治理理論同樣不能實(shí)現(xiàn)善治。根源在于,一個(gè)文明體系就是一個(gè)世界,而不同社會的性質(zhì)或者社會稟賦具有異質(zhì)性,并非都是所謂的公民社會。社會是政治或者國家的“母體”,即政治和國家都源自社會,因此政治理論或者國家理論的解釋力取決于對社會稟賦的認(rèn)知程度。認(rèn)識不到不同社會的異質(zhì)性而試圖建立一個(gè)“一刀切”或者普遍主義的治理理論,在實(shí)踐中必然碰壁。因此,要使得治理理論能夠治理而不是起反作用,首先就需要認(rèn)知社會的性質(zhì)。社會是由“人”和“文明”構(gòu)成的,具有質(zhì)的性質(zhì)。只有弄清楚不同質(zhì)的社會,然后才能思考怎么辦,即探索能夠起到治理作用的治理理論。這并不是國家—社會關(guān)系中的所謂社會決定國家或者國家決定社會的爭論,而是意指有“國家學(xué)”之稱的政治學(xué)只有首先研究社會,弄懂由一個(gè)又一個(gè)活生生的人構(gòu)成的社會,才能拿出有用的治理方案,甚至是改造社會的政治方案。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中關(guān)于中國社會性質(zhì)的判斷,完全不同于蔣介石的《中國之命運(yùn)》:共產(chǎn)黨所依賴的政治主體是工農(nóng)大眾,國民黨所依賴的資產(chǎn)階級地主階級,對社會性質(zhì)的不同判斷決定了完全不同的政治結(jié)局。同樣,在比較國家治理中,是否認(rèn)識到不同國家、地區(qū)的社會質(zhì)性差異而采用不同的治理理論與治國之道,結(jié)局也完全不一樣。因此,認(rèn)識政治理論、尤其是運(yùn)用政治理論的前提是把握不同文明體系下的社會稟賦或者社會性質(zhì)。
一、西方治理理論的出發(fā)點(diǎn):從“理性人”假設(shè)到“公民社會”假設(shè)
基于公民社會的治理理論其實(shí)是在“理性人”假設(shè)的基礎(chǔ)上誕生的,而試圖與古典思想做切割的“理性人”假設(shè)則來自霍布斯的《利維坦》。在論述“國家致弱或解體的因素”部分,霍布斯認(rèn)為“當(dāng)國家不是由于外界的暴力、而是由于內(nèi)部失調(diào)以致解體時(shí),毛病便不在于作為質(zhì)料(matter)的人身上,而在于作為建造者(maker)與安排者的人身上”。1也就是說,只要秩序的“建造者”基于人的理性而建立起相應(yīng)的制度或者規(guī)則,就可以使國家免于興衰的循環(huán)。哈貝馬斯將霍布斯的學(xué)說視為政治科學(xué)主義的源泉,認(rèn)為霍布斯是現(xiàn)代和古典觀察方式的分水嶺,“以科學(xué)為依據(jù)的社會哲學(xué)的要求,其目的是一勞永逸地指明正確的國家秩序和社會秩序的條件。它的論斷將不依賴于地點(diǎn)、時(shí)間和情況而發(fā)揮效力,并且可以不考慮歷史狀況建立永久性共同體”?！霸谡J(rèn)識正確的國家秩序和社會秩序的普遍條件時(shí),不再需要人們彼此之間的機(jī)智的實(shí)踐行動,而是準(zhǔn)確地建立各種規(guī)章和制度?！?基于“理性”假設(shè)所建立的規(guī)則,便能回答國家興衰之謎,這樣就把政治學(xué)歸屬于政治科學(xué),再到后來,作為社會科學(xué)的政治學(xué)完全脫離了古典政治學(xué)的規(guī)范要素,并形成了政治科學(xué)與古典政治學(xué)遺產(chǎn)的對立。而亞里士多德古典政治學(xué)的一個(gè)鮮明特征是強(qiáng)調(diào)政體的條件性,一個(gè)城邦的好政體不一定適宜于另一個(gè)城邦,因?yàn)槌前钪g的條件完全不一樣,因此一個(gè)城邦的好政體在另一個(gè)城邦就可能變成最壞的政體。但是,伴隨著科學(xué)革命和工業(yè)革命的滾滾向前,基于“理性人”的制度(規(guī)則)成為一種普遍主義的思想。自然地,基于“理性人”所構(gòu)成的“社會”也必然具有普遍主義,即新的社會都應(yīng)該是公民社會。托克維爾針對19世紀(jì)30年代美國社會所描述的“公民社會”也就成為“一刀切式治理理論”的根本假設(shè)。
托克維爾雖然沒有用“公民社會”這個(gè)詞,但其關(guān)于美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的描述就是一幅活脫脫的公民社會圖景,《論美國民主》也因此被普遍視為公民社會理論的來源。一定要注意到,托克維爾論美國的民主其實(shí)是講平等化趨勢,這是理解公民社會的前提。沒有社會平等就沒有真正意義的公民,更談不上所謂的公民社會。而托克維爾觀察到的美國是趨向平等的,因?yàn)槟鞘且粋€(gè)農(nóng)業(yè)社會。也就是說,平等化的農(nóng)業(yè)社會的自治狀態(tài),是理解公民社會理論的前提,當(dāng)社會不再是平等化時(shí),就無所謂真正意義上的公民社會。
在托克維爾看來,美國“社會是由自己管理,并為自己而管理。所有的權(quán)力都?xì)w社會所有,……人民以推選立法人員的辦法參與立法工作,以挑選行政人員的辦法參與執(zhí)法工作?？梢哉f是人民自己治理自己,而留給政府的那部分權(quán)力也微乎其微,而且薄弱的很,何況政府還要受人民的監(jiān)督,服從建立政府的人民的權(quán)威……人民是一切事物的原因和結(jié)果,凡事皆出自人民,并用自人民”。3代議制之外,自己管理的方式就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和各種社團(tuán)的自治。4美國人民所以能自己管理自己,是因?yàn)榈乩砦恢谩⒎ㄖ魏兔袂?其中最重要的是民情——守法、有責(zé)任感的公共精神。結(jié)果,“在民主制度下,蔚為大觀的壯舉并不是由公家完成的,而是由私人自力完成的。民主并不給予人民以最精明能干的政府,但能提供最精明能干的政府往往不能創(chuàng)造出來的東西:使整個(gè)社會洋溢持久的積極性,具有充沛的活力,充滿離開它就不能存在和不論環(huán)境如何不利都能創(chuàng)造出奇跡的精力。這就是民主的真正好處?！?
二戰(zhàn)前在歐洲流行的法團(tuán)主義是不是公民社會?大概很難給予否定,或者說二者并非涇渭分明的概念。但是,法團(tuán)主義直接導(dǎo)致了法西斯主義。6因此,正如二戰(zhàn)之后西方學(xué)術(shù)界因政治正確不再講法團(tuán)主義一樣。事實(shí)上,公民社會也不是西方自由主義政治學(xué)的熱門概念,相反在馬克思主義的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)里,公民社會(又稱“市民社會”)才是一個(gè)針對“國家”一直受到重視的概念。1979年,菲利普·施密特的論文《依然是一個(gè)法國主義的世紀(jì)嗎》,復(fù)活了法團(tuán)主義的概念,從此用來比較研究拉丁美洲和南歐的政治發(fā)展并取得了不俗的成就。
比較而言,公民社會概念的流行要比法團(tuán)主義更晚些,直到蘇聯(lián)東歐劇變之后才成為“被發(fā)現(xiàn)”的概念,同時(shí)被賦予推動政治變革的新內(nèi)涵,進(jìn)而成為當(dāng)代世界政治中一種普遍性的新思潮。作為催生了第三波民主化的“公民社會”,首先復(fù)興于中東歐,以捷克著名“異見人士”哈維爾(Václav Havel)為代表,對其多有倡導(dǎo)。7這樣,雖然學(xué)術(shù)界和其他領(lǐng)域?qū)Α肮裆鐣备拍罱缍ǜ鳟?但是取向都近乎一致,那就是在冷戰(zhàn)后期繼續(xù)對抗蘇聯(lián)、共產(chǎn)主義以及威權(quán)主義。8在1989年,新自由主義改革在蘇東國家全面合法化之后,對“公民社會”的討論連同“第三部門”、“福利國家”全面興起,9并由此從一種“政治思潮”學(xué)理化為一種“政治學(xué)概念”。
國外對“公民社會”的研究呈現(xiàn)兩種路徑:一種是作為政治思潮加以推動,一種是從歷史、統(tǒng)計(jì)等實(shí)證主義角度加以論述。在第一種路徑的意義上,以《民主雜志》(Journal of Democracy)主編拉里·戴蒙德(Larry Diamond)的論述最具代表性。在戴蒙德看來,“公民社會”有一系列好處,諸如限制公共權(quán)力,促進(jìn)政治參與,發(fā)展具有容忍和妥協(xié)精神的民主文化,增強(qiáng)公民對經(jīng)濟(jì)改革的信念、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。這些優(yōu)點(diǎn)歸根結(jié)底有利于民主的鞏固,促進(jìn)政權(quán)的合法化。10美國前駐俄大使、斯坦福大學(xué)政治學(xué)教授麥克福通過對發(fā)生在塞爾維亞、格魯吉亞以及烏克蘭等國家的“顏色革命”進(jìn)行分析,指出公民社會在組織、動員民眾上街抗議政府這一過程中發(fā)揮了巨大作用,是促成“顏色革命”的關(guān)鍵。11
在實(shí)證主義研究的路徑上,新托克維爾主義者羅伯特·D.帕特南最有代表性。帕特南提出了“公民共同體”的概念,其特征是公民參與,公民身份首先是由積極參與公共事務(wù)來表示的。公民團(tuán)體有助于民主政府的效率和穩(wěn)定。從內(nèi)部效應(yīng)看,社團(tuán)培養(yǎng)了成員合作和團(tuán)結(jié)的習(xí)慣,培養(yǎng)了公共精神;從外部效應(yīng)看,大量的二級社團(tuán)組成的密集網(wǎng)絡(luò)增進(jìn)了“利益表達(dá)”和“利益聚合”。12但是,即使是在意大利這樣一個(gè)規(guī)模并不大的國家,依然存在強(qiáng)公民共同體與弱公民共同體之分(意大利北部—南部)差異,后者完全不是托克維爾意義上的公民社會,而是傳統(tǒng)的恩主—庇護(hù)關(guān)系,是一種畸形的利益集團(tuán)。一些著名的大型跨國民意調(diào)查也和帕特南一樣采取了相近的考察方式,諸如世界價(jià)值觀調(diào)查(World Value Survey)和亞洲民主動態(tài)調(diào)查(Asian Barometer Survey)都設(shè)置了諸如“你加入了多少社會組織”、“你對非政府組織的信任度”、“你覺得人們多大程度上是可信的”等問題作為測量公民社會發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)。
以嚴(yán)肅學(xué)術(shù)態(tài)度觀察“公民社會”的研究值得稱道,但大多數(shù)學(xué)者變成了推動社會變革的政治家或者政治活動家?！爸卫怼崩碚撟鳛檎嗡汲钡牧餍?就是學(xué)者作為政治家身份的結(jié)果,是國際機(jī)構(gòu)的政治推動。西方學(xué)者和國際機(jī)構(gòu)假設(shè),既然“公民社會”能夠推動蘇聯(lián)東歐的政治變革,自然同樣能夠替代政府而治理國家或者通過公民社會而自我治理即自治。甚至于制度主義的代表人物、具有國家主義色彩的斯考切波(Theda Skocpol)也持類似看法,認(rèn)為公民社會有助于各種政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。13鮑威爾(G. Bingham Powell)等人指出,在蘇東國家和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家完成民主轉(zhuǎn)型之后,新的執(zhí)政當(dāng)局面臨的問題是摒棄壓制公民社會和公民結(jié)社的傳統(tǒng),需要鼓勵公民社會的成長,使得公眾通過結(jié)社來參與政治過程和增強(qiáng)代表性。14
作為政治思潮的“治理熱”還應(yīng)歸功于國際組織的推動。1989年世界銀行報(bào)告《南撒哈拉非洲:從危機(jī)走向可持續(xù)增長》中首次出現(xiàn)了“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞。報(bào)告選取了圭亞那、加納、利比里亞、尼日利亞、圣多美和普林西地、津巴布韋等國家進(jìn)行分析,作為晚近獨(dú)立的后發(fā)國家,這些撒哈拉以南的非洲國家有著相似的特點(diǎn):國家兼任了經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的計(jì)劃制定者、規(guī)則制定者、實(shí)施者和監(jiān)督者。但是,撒哈拉以南的非洲在20世紀(jì)80年代出現(xiàn)十年經(jīng)濟(jì)衰退,從中等收入國家倒退成為低收入國家。報(bào)告認(rèn)為,根本原因在于政府質(zhì)量惡化,忽視了扶持草根組織發(fā)展。自上而下的統(tǒng)治方法難以激發(fā)對發(fā)展大有裨益的社會能量,公共管理和制度框架建設(shè)方面的缺陷也無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的環(huán)境支持。報(bào)告提出,非洲過去十年的經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)根源在于公共機(jī)構(gòu)的失敗,私營企業(yè)、市場機(jī)制要想良好發(fā)展,就離不開有效的公共服務(wù)、可靠的司法制度以及對公眾負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān),而這些共同構(gòu)成了“良好的治理”,即“善治”?！霸诜侵薨l(fā)展問題的冗長陳述之下是治理的危機(jī)”,15若要實(shí)現(xiàn)善治,就需要在政府和社會之間實(shí)現(xiàn)良好的平衡。
自此之后,“治理”一詞便被社會科學(xué)界大量使用。1992年世界銀行的年度報(bào)告標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”,其中進(jìn)一步發(fā)展了下述觀點(diǎn):“善治”是健全的經(jīng)濟(jì)政策不可或缺的部分。報(bào)告提供了“善治”的四個(gè)方面:公共管理(public sector management)、問責(zé)制(accountability)、有利于發(fā)展的法律框架(legal framework for development)和信息與透明(information and transparency)。政府的作用只限于提供規(guī)則和對市場失靈的適當(dāng)干預(yù)。16除了世界銀行的治理標(biāo)準(zhǔn),聯(lián)合國開發(fā)署(UNDP)、經(jīng)合組織(OECD)等也都較早建構(gòu)了國家治理評估指標(biāo),一些大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)也先后建構(gòu)了治理評估體系。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì),目前經(jīng)常使用的治理評估指標(biāo)體系有140種左右。
綜合各方論述,可以歸納出治理的典型特征:首先,治理的主體未必是政府,治理雖然需要權(quán)威,但這一權(quán)威既可以是公共機(jī)構(gòu),也可以來自私人機(jī)構(gòu),或來自二者的合作。其次,治理強(qiáng)調(diào)國家與社會的合作,私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域之間的界限趨于模糊,國家與社會并非二元對立的關(guān)系,而是相互依存。再次,治理是一個(gè)上下互動的權(quán)力運(yùn)作過程,不同于統(tǒng)治的自上而下方式。最后,治理還意味著管理手段的多樣化,不僅僅依靠國家強(qiáng)制力。
在此基礎(chǔ)上,“治理”之前被冠以不同的界定,廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域,如全球治理、公司治理、社區(qū)治理、社會治理、市場治理、國家治理、政府治理等。這就是為什么關(guān)于治理的論文在中國能多達(dá)幾十萬之多。因此,自20世紀(jì)90年代以來,世界上最流行的話語便是“民主”和“治理”,國際社會科學(xué)中的政治學(xué)、公共管理基本上圍繞這兩個(gè)概念展開學(xué)術(shù)研究。
這就是所謂的“治理熱”。治理的理論基礎(chǔ)則是公民社會或者公民權(quán)問題,這是由詹姆斯·N.羅西瑙(J.N.Rosenau)等人提供的。鑒于蘇聯(lián)東歐的“公民社會”在變革中的巨大作用,羅西瑙斷定,“沒有政府的治理是可能的,即我們可以設(shè)想這樣一種規(guī)章機(jī)制:盡管它們未被賦予正式的權(quán)力,但在活動領(lǐng)域內(nèi)也能夠有效地發(fā)揮功能?！?7沒有政府的治理的內(nèi)在機(jī)理在于,“沒有微觀政治層面的公民間協(xié)調(diào)一致的變革,宏觀政治層面出現(xiàn)的新秩序的巨大變動就無從談起?！?8也就是說,“公民權(quán)”是治理的理論基礎(chǔ)。公民權(quán)不但會改變國內(nèi)政治結(jié)構(gòu),還會催生新的全球秩序。羅西瑙列舉了全球秩序的五大現(xiàn)象都是由公民權(quán)引發(fā)的,結(jié)論是“今天公民變現(xiàn)為強(qiáng)大的力量,公民行為處處都表現(xiàn)得不同以往……微觀層面翻天覆地的行動古今皆有,但當(dāng)今的行動在迅捷性、自發(fā)性、廣泛性和持久性方面的表現(xiàn)都如此不同以往,這使得二者的差別似乎是質(zhì)的差別而非量的差別”。19
在筆者看來,治理理論事實(shí)上意味著,第一,由“公民”所構(gòu)成的社會是同質(zhì)化的,即基督教文明下的社會和伊斯蘭文明下的社會是同一性概念或者說同一個(gè)性質(zhì)的質(zhì)料;第二,由公民權(quán)支撐的公民組織的能力是同等的,不但在國內(nèi)是同等的,在世界范圍內(nèi)也是同等的,因此才有羅西瑙等人的以公民權(quán)為基礎(chǔ)的全球治理理論。因此,這種治理理論事實(shí)上有違以保護(hù)文化多樣性為旗幟的聯(lián)合國宗旨,在治理指標(biāo)上搞一刀切,推廣“最佳模式”(one best-way model),努力實(shí)現(xiàn)世界的標(biāo)準(zhǔn)化的國家治理模式(one-size-fits-all approach),結(jié)果同樣的治理形式產(chǎn)生天壤之別的效果,有的在天堂,有的在地獄。正如哈佛大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬特·安德魯(Matt Andrews)的研究結(jié)論,“善治”意味著因國家而異的差異化實(shí)踐,沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。20
類似嚴(yán)肅的觀察還有很多。紐約大學(xué)教授伯曼(Sheri Berman)在《公民社會與魏瑪共和國的崩潰》一文中,通過對20世紀(jì)民主實(shí)驗(yàn)的代表——魏瑪共和國擁有發(fā)達(dá)的公民社會,但最終崩塌于納粹上臺執(zhí)政這一歷史事實(shí)的研究(也提及帕特南忽略了意大利法西斯的興起正是產(chǎn)生于具有良好公民傳統(tǒng)的北方),批判了帕特南、福山(Francis Fukuyam)等一味溢美公民社會的思潮,用冷酷的現(xiàn)實(shí)論證了公民社會也不一定必然增進(jìn)民主化,反而有可能導(dǎo)致預(yù)期之外的極權(quán)政治。伯曼不無擔(dān)憂地指出,一味強(qiáng)調(diào)社會組織的成長是極具誤導(dǎo)性的,伊斯蘭國家中社會組織的大量成長很可能是自由民主的致命敵人。21 果不其然,在“阿拉伯之春”中,穆巴拉克的威權(quán)統(tǒng)治雖然被終結(jié),但取而代之的不是擁抱自由民主的領(lǐng)導(dǎo)人,而是具有濃厚伊斯蘭宗教色彩、與穆斯林激進(jìn)組織“穆斯林兄弟會”22密切相關(guān)的穆爾西。哥倫比亞大學(xué)政治學(xué)教授斯奈德(Jack Snyder)以印度、塞爾維亞、盧旺達(dá)和布隆迪等案例指出,在族裔、宗教構(gòu)成復(fù)雜的國家,倡導(dǎo)多元主義的公民社會在推動民主化的過程中可能訴諸民族主義與暴力,進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的政治沖突。23此外,以唐文方為代表的華人學(xué)者對以“人際信任”作為社會資本來測量公民社會的成長提出質(zhì)疑。唐文方運(yùn)用調(diào)查數(shù)據(jù)研究指出,作為“內(nèi)在效能感”的社會信任與“外在效能感”的政府回應(yīng)性增強(qiáng)了民眾對中國中央政府和當(dāng)前政治體制的支持,而非對西式民主的贊同。24其實(shí),福山最近也在反思治理熱下的公民社會理論,認(rèn)識到在非組織化社會和國家,國家本身就一個(gè)無力的行動者,再強(qiáng)調(diào)社會組織的作用,就更弱化了國家能力。
筆者認(rèn)為,要更深刻地認(rèn)識治理理論的局限性,首先必須弄清楚作為治理理論基礎(chǔ)的社會的性質(zhì),“公民團(tuán)體”組成的社會都是公民社會嗎?只有弄清楚社會的屬性,才能建立起能夠治理的治理理論。
二、公民社會何在:各種異質(zhì)性社會
一定要注意到,托克維爾論美國的民主其實(shí)是講平等化趨勢,這是理解公民社會的前提,沒有社會平等就沒有真正意義上的公民,更談不上所謂的公民社會。公民社會以人的平等為基礎(chǔ),或者可以稱之為“平等化的公民社會”。平等化,確實(shí)是美國農(nóng)業(yè)社會時(shí)期的特征,但也只不過是白人之間的平等化,而且是高度附條件的,諸如廣袤土地(資源)、人口稀少、單一社會結(jié)構(gòu)(農(nóng)業(yè)社會)等。工業(yè)革命之后,美國還存在平等化社會嗎?不但美國社會的性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)變,更不能用基于特定歷史時(shí)期對美國社會觀察而來的概念來分析不同文明體系下的社會性質(zhì)。
很多概念其實(shí)是一種地方知識,因?yàn)榘殡S著國家的強(qiáng)大而得以普遍化。顯然,這樣的概念并不一定就是放之四海而皆準(zhǔn)的真理。就此而言,要更好地推進(jìn)國家治理研究,前提是認(rèn)識“文明圖式”,而文明的基本構(gòu)成是語言、宗教和社會性質(zhì)。就與本題關(guān)系而言,“社會性質(zhì)”是可以把握的變量。必須重新認(rèn)識各種“社會”的性質(zhì),因?yàn)樵诹餍械膰摇鐣P(guān)系理論中,“國家是必要的惡”意味著國家是天然的壞,“社會”是天然的好,假設(shè)社會一定是好的公民社會。諷刺的是,當(dāng)思想家們說國家是“惡”的工業(yè)革命時(shí)期,國家正在學(xué)會保護(hù)弱者,而侵害社會的恰恰是資本權(quán)力,沒有國家保護(hù)的農(nóng)民和底層階級會更不堪。社會能夠自治即林肯所說的“民有民治民享”,這完全是農(nóng)業(yè)社會的命題,這也是中國自古以來皇權(quán)不下縣的“民治”的農(nóng)業(yè)社會形態(tài)。到了工業(yè)社會,這個(gè)“民治”已經(jīng)演化為“資本權(quán)力之治”,資本權(quán)力甚至能夠主宰國家權(quán)力。這就是簡單的知識社會學(xué)的基本脈絡(luò)。然而一些研究不問語境,不問概念的“時(shí)間性”和“地方性”,都是在“好社會壞國家”前提下進(jìn)行的。比較研究發(fā)現(xiàn),有好社會,也有壞社會,不同國家的“社會性質(zhì)”可能完全不一樣。因此,如果將基于一種社會性質(zhì)(即公民社會)而制造出的概念,當(dāng)作普遍化的路線圖去搞國家建設(shè)、國家治理和政府—社會關(guān)系,必然是南轅北轍。本文將基于既有研究,大致羅列出“社會性質(zhì)”的清單。
公民社會還是利益集團(tuán)化社會。20世紀(jì)70年代之后,美國社會已經(jīng)演變?yōu)榈湫偷睦婕瘓F(tuán)社會,過度活躍的利益集團(tuán)不但扭曲了公共政策議程,25更導(dǎo)致“民主國家的統(tǒng)治能力危機(jī)”,26今天則是成為出現(xiàn)“否決型政體”的根本原因之一。27更重要的是,正如普林斯頓大學(xué)和西北大學(xué)兩位政治學(xué)教授研究所發(fā)現(xiàn)的,利益集團(tuán)化社會必然是由強(qiáng)勢利益集團(tuán)主宰的“寡頭政體”,而不再是以公民社會為基礎(chǔ)的民主政體。當(dāng)公民社會演變?yōu)槔婕瘓F(tuán)化社會之后,公民也只能“獨(dú)自打保齡球”了,即不再參與政治。原因在于,到20世紀(jì),面對一個(gè)又一個(gè)的壟斷資本集團(tuán),大多數(shù)美國人不再有能力保護(hù)自己,普通工人只能依靠大企業(yè)的工資過活,工會組織被暴力和周期性的鎮(zhèn)壓所遏制,勞工權(quán)益被市場法則所破壞。28托克維爾筆下發(fā)達(dá)的“自己管理自己”不復(fù)存在,“公民”被卷入資本浪潮中,哪里來的自主性?公民權(quán)利也只能被政黨和利益集團(tuán)動員起來才有效,何況公民權(quán)利的主張?jiān)诠杨^政體那里很難落實(shí)。就這樣,基于公民社會而產(chǎn)生的治理理論,事實(shí)上變成了寡頭式治理,“沒有政府的治理”變成了資本權(quán)力的治理。在現(xiàn)代社會,社會不是被政治權(quán)力支配,就是被資本權(quán)力支配,或者被資本權(quán)力俘獲的政治權(quán)力支配。其實(shí),早在百年前,當(dāng)實(shí)用主義大師杜威看到美國勞工組織被壟斷資本所吞噬時(shí),就呼吁“好的國家”同惡勢力斗爭,抑制各類商業(yè)集團(tuán)等“有害團(tuán)體”,鼓勵“有價(jià)值的團(tuán)體”(今天意義上的公民團(tuán)體)。29
進(jìn)入20世紀(jì)后,美國社會已經(jīng)大大不同于19世紀(jì)中期之前的美國,從農(nóng)業(yè)資本主義進(jìn)入工業(yè)資本主義,產(chǎn)生于美國農(nóng)業(yè)社會的自治理論,很難再適用于美國工業(yè)社會。也就是說,托克維爾的公民社會理論對于工業(yè)資本主義的美國,在某種程度上可謂假理論,更何況對于其他與美國社會性質(zhì)完全不同的國家?一個(gè)并不適用于當(dāng)下美國的社會理論,居然在世界范圍內(nèi)大行其道,真是匪夷所思。這種理論如果用于非平等化的、奉行叢林規(guī)則的社會,又會是什么結(jié)果呢?
普力奪社會。在現(xiàn)代化理論處于熱潮時(shí)期,西方人的樂觀主義是“發(fā)展帶來民主”。結(jié)果呢?在第三世界,非但沒有民主,反而陷入“政治衰敗”——戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、政變、動蕩、饑荒,一副不堪入目的人道主義危機(jī)畫面。根源之一就是,西方的援建式發(fā)展無法改變社會性質(zhì)。其中,亨廷頓將非洲和南美社會描述為“普力奪社會”。“普力奪”一詞形容的是一種政治化的社會,在這種社會里,不僅軍人干政,而且各種社會力量都干政。30關(guān)于“普力奪社會”的政治圖景,亨廷頓這樣描述道:
在所有的社會里,專業(yè)性的社會團(tuán)體都會卷入政治。在普力奪社會,這些團(tuán)體之所以更加“政治化”,乃是由于缺乏有效的政治制度去調(diào)停、升華、緩解各團(tuán)體的政治行動。在普力奪制度下各種社會勢力相互赤裸裸地對抗,沒有什么政治制度也沒有一批職業(yè)政治領(lǐng)袖被公認(rèn)或接受為調(diào)節(jié)各團(tuán)體之間沖突的合法中介。同樣重要的是,在這些團(tuán)體中,對于什么才是解決它們之間沖突的合法而權(quán)威的途徑,亦不存在共同的認(rèn)識?！谄樟Z社會里,不僅政治活動家是各路好漢,用以分配官職和決定政策的方法也同樣是五花八門。各個(gè)團(tuán)體是八仙過海,各顯神通。富人行賄,學(xué)生造反,工人罷工,暴民示威,軍人就搞政變。
在普力奪的一切階段里,各種社會勢力直接相互作用,很少或壓根兒就不將他們的私人利益和公眾利益聯(lián)系起來。在普力奪寡頭統(tǒng)治社會里,政治就是個(gè)人和家庭集團(tuán)之間的斗爭;在激進(jìn)的普力奪社會里,政治就是各小圈子之間的斗爭加上制度性和職業(yè)團(tuán)體之間的斗爭;在群眾普力奪社會里,各種社會階級和社會運(yùn)動主宰一切。各種社會勢力的規(guī)模、力量和差異性的擴(kuò)大使它們之間的緊張關(guān)系和沖突令人越來越不能忍受。31
結(jié)果,在普力奪社會,由于缺乏有效的政治機(jī)構(gòu)去整合社會實(shí)力,隨著政治參與范圍的變化而變得不穩(wěn)定,參與的擴(kuò)大帶來的是持久性的政治混亂。32這種情勢得到改變了嗎?看看今日巴西動蕩不安的政局,看看在非洲國家如南蘇丹活躍的各種國際非政府組織所起的作用,就會明白,公民社會理論所強(qiáng)化的各種碎片化權(quán)力,使得政治機(jī)構(gòu)無力發(fā)展。然而,所謂“經(jīng)濟(jì)學(xué)神童”的阿西莫格魯卻認(rèn)識不到這種社會性質(zhì),居然把巴西當(dāng)作是有助于經(jīng)濟(jì)增長的“包容性制度”。33而這樣的觀點(diǎn)居然還大有市場。
強(qiáng)社會?！皬?qiáng)社會”之說和“普力奪社會”有些相似,是亨廷頓的學(xué)生米格代爾所描述的非洲國家的社會形態(tài)。不同于馬克斯·韋伯對國家的定義,在非洲:
社會控制可能分布于眾多相當(dāng)自主的群體中,而非大量集中于國家。換言之,大量權(quán)威可能高度分布于社會,但權(quán)威的運(yùn)行可能是碎片化的。在這個(gè)大雜燴之中,國家僅僅是其中之一。各個(gè)組織——國家、種族群體、特定社會階級的組織、村莊,以及任何施加游戲的群體、組織——單獨(dú)或和其他組織一道,為個(gè)人提供生存策略的各種組成要素。34
眾多的第三世界社會像復(fù)雜的蜘蛛網(wǎng)一樣富有彈性,雖然其中的某些部分之間的聯(lián)系比其他部分之間聯(lián)系更為重要,但是沒有一個(gè)單獨(dú)的部分是被完全整合進(jìn)總體的。35
在任何一個(gè)個(gè)案中,社會控制的碎片化——社會規(guī)則制定的多元化——極大限制了獨(dú)立后國家能力的增長。即使手中有用大量可支配資源,即使能毫不費(fèi)力地消滅掉任何一個(gè)強(qiáng)人,國家領(lǐng)導(dǎo)人們還是發(fā)現(xiàn)他們受到了諸多的限制?！瓘?qiáng)人有直接和民眾接觸的途徑,并能以各種特殊目的動員民眾。悖論是:在強(qiáng)人們?nèi)找嬉揽繃屹Y源來支持其社會控制的同時(shí),國家領(lǐng)導(dǎo)人們卻依靠這些強(qiáng)人,而正是這些強(qiáng)人在運(yùn)用著這些資源,對抗著國家法律和規(guī)則。36
米格代爾的靈感來自亨廷頓,但差別在于,亨廷頓只是生動地描述了各種政治勢力“立黨為私、參政為己”的過程,而米格代爾回答了為什么政治呈現(xiàn)“普力奪”狀態(tài)——強(qiáng)社會像蜘蛛網(wǎng)一樣糾纏著試圖整合權(quán)力的國家,使得國家寸步難行,每一個(gè)控制著國家的強(qiáng)人都實(shí)行“生存政治”,即清洗對手,掠奪國家資源。在這種“強(qiáng)社會”里,公民社會理論又意味著什么呢?
伊斯蘭社會。在2011年“阿拉伯之春”之前,西方學(xué)術(shù)界相信,中東國家的威權(quán)統(tǒng)治結(jié)束之后,取而代之的將是民主政體。這又是典型的威權(quán)—民主二分法在比較政治研究中的簡單粗暴表現(xiàn),以一個(gè)簡單的概念去看待如此復(fù)雜的政治發(fā)展。結(jié)果呢?威權(quán)之后不是什么民主政體,而是另一種形式的威權(quán)、甚至更加嚴(yán)厲的威權(quán)政體。為什么呢?只有亨廷頓這樣深刻理解中東社會的思想家,才能給出“天啟式”的答案。亨廷頓認(rèn)識到中東地區(qū)社會組織的伊斯蘭化或伊斯蘭教組織對社會組織的控制:
在大多數(shù)國家,伊斯蘭化的核心要素是伊斯蘭社會組織的發(fā)展以及伊斯蘭教團(tuán)體對現(xiàn)存組織的控制。伊斯蘭主義者特別關(guān)注建立伊斯蘭學(xué)校和在國立學(xué)校中擴(kuò)大伊斯蘭教的影響。實(shí)際上伊斯蘭教團(tuán)體造就了伊斯蘭的“市民社會”,它在范圍和活躍性上相當(dāng)于、超過、而且常常取代世俗文明社會中常見的脆弱體制?！谶@些以及其他穆斯林社會里,伊斯蘭主義組織雖然被法令禁止從事政治活動,但卻提供著堪與20世紀(jì)初美國的政治機(jī)構(gòu)相比的社會服務(wù)。37
亨廷頓認(rèn)為,雖然中東的威權(quán)體制需要轉(zhuǎn)型,但轉(zhuǎn)型之后的政權(quán)將不會是民主體制,而是伊斯蘭體制。亨廷頓還指出,由于權(quán)力生成的世界秩序不對等,發(fā)展不平衡,伊斯蘭世界中的年輕一代面對現(xiàn)代化的潮流正變得越來越保守與抗拒,由此將會進(jìn)一步激發(fā)伊斯蘭極端思想與原教旨主義。因此,盡管以儒家文明為代表的文明也會對西方提出挑戰(zhàn),但是世界沖突與矛盾的主體卻在以西方國家為載體的基督教文明和伊斯蘭文明之間。對于土耳其,亨廷頓指出,隨著伊斯蘭主義政黨在選舉中獲勝,宗教勢力正在土耳其國內(nèi)復(fù)興,土耳其正在謀求成為伊斯蘭世界的領(lǐng)導(dǎo)者,其立國之基——凱末爾主義與軍隊(duì)監(jiān)護(hù)下的世俗政權(quán)正在遭受沖擊。亨廷頓還警告,土耳其將成為伊斯蘭文明沖擊歐洲的橋頭堡。
對于亨廷頓關(guān)于文明沖突和伊斯蘭轉(zhuǎn)型之后的判斷,引發(fā)了自由主義學(xué)者、尤其是來自中東地區(qū)自由派的反對。當(dāng)代著名中東問題研究專家、美籍黎巴嫩裔政治學(xué)家福阿德·阿賈米(Fouad A. Ajami,1945-2014)認(rèn)為,亨廷頓的預(yù)言并不可信。在他看來,國家間的秩序是西方國家建構(gòu)的,傳統(tǒng)是脆弱的,全球化過程本身也就是西方化。因此,在這層意義上,世界正在變得越來越像西方本身,轉(zhuǎn)型的伊斯蘭政權(quán)必然是民主的,第三世界中的埃及、土耳其、印度等國家,概莫能外。阿賈米特別指出,土耳其已經(jīng)走上了現(xiàn)代化歷程的不可逆道路,因此,土耳其并不是致力于在從巴庫到塔什干的突厥國家中發(fā)揮影響力,恢復(fù)昔日在伊斯蘭世界中的帝國榮光,而是讓自己融入從法蘭克福、波恩到華盛頓的全球化的道路中。38
但是,“9·11事件”以及“阿拉伯之春”迫使阿賈米改變自己的普世主義信仰。當(dāng)眾人為“第四波民主化”到來而歡呼時(shí),阿賈米卻表示了擔(dān)憂,認(rèn)為這在帶來自由的同時(shí)也孕育著危險(xiǎn)。他指出,在埃及,強(qiáng)人穆巴拉克的終結(jié)雖然終結(jié),但自由主義政黨卻沒有做好準(zhǔn)備,反而是具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)的穆斯林兄弟會躍躍欲試,在等待這個(gè)歷史時(shí)刻。毫無疑問,在選舉中獲勝的是具有濃厚宗教色彩的穆斯林兄弟會乃至更極端的薩拉菲主義政黨。39 在伊斯蘭化社會,競爭性選舉刺激人們把自己的信仰說成是最能吸引大眾的種族的、民族主義的和宗教的事物。40果然,“阿拉伯之春”之后的埃及是伊斯蘭主義的穆兄會政權(quán),比威權(quán)的穆巴拉克總統(tǒng)更加專橫。不得已,城市中產(chǎn)階級又聯(lián)合軍人,推翻了穆爾西政權(quán)。
種姓社會。根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど拿枋?“種姓的特殊角色將印度與世界其他國家區(qū)別開來……種姓層級鞏固了階級的不平等,尤其是西北部大部分地區(qū)對婦女的壓迫相當(dāng)普遍。不同類型的嚴(yán)重不平等相互強(qiáng)化,造成了一個(gè)極具壓迫性的社會系統(tǒng),位于底層的弱勢群體生活在極端被剝奪的條件下?！?1
在種姓社會,教育機(jī)會的不平等極為嚴(yán)重,進(jìn)而塑造不平等的社會結(jié)構(gòu)?！笆聦?shí)上,印度的教育系統(tǒng)以一種特殊的方式嚴(yán)重分化,只有特權(quán)階層的少數(shù)兒童能享受良好的——通常是杰出的——教育機(jī)會,大多數(shù)人只能局限于存在諸多缺陷的教育安排?！?2結(jié)果,高種姓對公共機(jī)構(gòu)——記者俱樂部、大學(xué)教師、律師協(xié)會、警界要員,以及工會、非營利組織、媒體和其他公共機(jī)構(gòu)的管理層——所占比例在75%左右,相比之下其占總?cè)丝诘闹械谋壤挥?0%。43高種姓的統(tǒng)治地位在“公民團(tuán)體”中比在國家機(jī)構(gòu)中更加強(qiáng)大。例如,在阿拉哈巴德,高種姓在非營利機(jī)構(gòu)代表和工會領(lǐng)袖中的比例約為80%,在律師協(xié)會執(zhí)行委員會中的比例接近90%,在記者俱樂部中的比例高達(dá)100%。即使工會的工人主要屬于低種姓,他們通常也處于高種姓領(lǐng)袖的控制下。44在這種社會制度下,自治是誰的權(quán)利?自治變成了不平等的特權(quán),這與公民社會是什么樣的關(guān)系?
小結(jié)。在上述諸社會類型中,伊斯蘭社會以平等化為特征,卻不屬于西方人想象的公民社會。其他諸如利益集團(tuán)化社會、普力奪社會、強(qiáng)社會等,其本身就意味著不平等,而平等是公民社會存在的基礎(chǔ),不平等社會中的各類社團(tuán),與其說是公民組織,不如說是各共同體歷史上都存在的各類社會組織,在歐洲則是有千年傳統(tǒng)的法團(tuán)組織。美國的利益集團(tuán)社會以及由此而產(chǎn)生的國家—社會關(guān)系,屬于他們宣稱的“社會統(tǒng)合主義”(其實(shí)哪里能統(tǒng)合得起來?否則就不會出現(xiàn)“否決型政體”);普力奪社會、強(qiáng)社會和種姓社會,當(dāng)然不屬于所謂的“國家統(tǒng)合主義”,這樣的社會或者國家可被稱為“社會分利主義”,這樣的社會形態(tài)與公民社會有什么關(guān)系?有趣的是,伊斯蘭社會是以平等為特征,卻不是西方人所說的相互妥協(xié)相互尊重的“公民共同體”,反而有些不妥協(xié)的極端化傾向。所以,把基于扭曲的公民社會的公民社會理論(即治理理論)運(yùn)用于非西方國家的形形色色的社會,這些國家還能得到有效治理嗎?這些國家的“社會分利主義”使得國家組織不起來,如果再強(qiáng)化這些團(tuán)體,只能是以好概念(“公民社會”)的名義強(qiáng)化了壞政治(“私民社會”),就使得他們獲得了更多對抗國家的力量,國家更加碎片化,這就是二戰(zhàn)以來包括治理理論在內(nèi)的各種發(fā)展理論失效的根本原因。不僅如此,在歷史上,發(fā)達(dá)的公民團(tuán)體還是法西斯主義產(chǎn)生的溫床,意大利和德國法西斯的產(chǎn)生都是基于活躍的社團(tuán)組織。這就意味著,即使在西方社會,社團(tuán)主義既能促進(jìn)民主發(fā)展,也能轉(zhuǎn)化為反民主的結(jié)果。社團(tuán)主義也許應(yīng)當(dāng)被看作一個(gè)中立的政治變量(因變量),本質(zhì)上既不好也不壞,其積極或消極作用要視政治環(huán)境而定。45這無疑是一個(gè)令人沮喪的發(fā)現(xiàn),但卻是真實(shí)的歷史存在。
基于上述社會性質(zhì)的認(rèn)識,社團(tuán)組織并不是“因變量”,社會性質(zhì)本身就是一個(gè)難以改變的“自變量”——社會性質(zhì)決定了社團(tuán)主義并不意味著就是公民社會。這并不是不鼓勵研究社會自治并推進(jìn)社會自治——這是各共同體的一種與生俱來的社會形態(tài),何況再強(qiáng)大的、能力再強(qiáng)的國家都不可能對社會負(fù)全部責(zé)任。但是,當(dāng)“自治”導(dǎo)致各類對抗國家的社會形態(tài)時(shí),需要的是能夠整合社會、整合政治權(quán)力的國家能力,而不再是所謂的“公民社會”?；诒容^社會性質(zhì)的研究,在治理理論的光譜上,我們更需要能提升國家治理能力的理論。46
中國正在推動“一帶一路”建設(shè),其中遇到的最大問題就是以“社會分利主義”為主要特征的社會制度問題。比如,中國高鐵項(xiàng)目(雅加達(dá)—萬隆)擱淺,原因在于印尼土地私有制導(dǎo)致的難以征地、地方之間的惡斗、碎片化的政府關(guān)系,中央政府沒有整合能力,讓印尼總統(tǒng)佐科的基礎(chǔ)建設(shè)計(jì)劃付諸東流。47不研究非西方國家的社會性質(zhì),不對由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會學(xué)展開深度分析,“一帶一路”項(xiàng)目就難以順利推動?？梢?研究社會制度基礎(chǔ)上的社會性質(zhì),不僅是國家治理理論的需要,更是全球治理的戰(zhàn)略性任務(wù)。不加分析地濫用“好概念”,不僅浪費(fèi)了學(xué)術(shù)資源,更直接導(dǎo)致政治性危害,危害國家治理乃至全球治理。
三、反思政治學(xué)發(fā)展方向,探索能夠治理的治理理論
由于基于“理性人”假設(shè)和“公民社會”假設(shè),治理理論非但不能有效治理,而且起到牽制乃至破壞國家治理的后果,這是思想傲慢導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果。因此,近十年來,美國政治學(xué)進(jìn)入沉寂期,推廣民主轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)型學(xué)被宣布終結(jié)。治理理論并沒有讓世界變得更美好,而此前推動現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)功能主義早就風(fēng)光不再。原因何在?說到底,二戰(zhàn)后的西方社會科學(xué)主流、尤其是美國政治學(xué)一直作為一種“革命政治學(xué)”的身份而建構(gòu),主流理論也基本背離了本國的政治實(shí)踐,因此使得一系列政治理論(包括一度流行的治理理論)從失敗走向失敗,流行的治理理論變成了“空洞的能指”。48也就是說,如果說西方政治學(xué)本體論性質(zhì)的假設(shè)有大問題而使得研究結(jié)論不靠譜,那么二戰(zhàn)之后政治學(xué)學(xué)科方向的錯(cuò)誤則使政治學(xué)遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)而更不靠譜。
美國“革命政治學(xué)”的總體特征是“去國家化”,這既背離了政治學(xué)的規(guī)定性身份即“國家學(xué)”身份,也背離了美國戰(zhàn)后國家越來越重要的政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。二戰(zhàn)之前,美國政治學(xué)關(guān)注的焦點(diǎn)還是國家職能、政府體制、政黨制度等“國家學(xué)”層面的宏大問題,或者說沿襲了歐洲政治學(xué)的傳統(tǒng)。但到了20世紀(jì)50年代,當(dāng)時(shí)的美國政治學(xué)少壯派阿爾蒙德等人不客氣地宣布,基于老歐洲經(jīng)驗(yàn)的政治學(xué)概念該騰出空間、讓出位置了,政治學(xué)應(yīng)該體現(xiàn)“美國氣派”。于是,“政治體系”代替了“國家”、“功能”代替了“權(quán)力”、“政治文化”“政治社會化”代替了“民意”等,49完成了政治學(xué)的社會性身份轉(zhuǎn)型,即將政治學(xué)的“國家學(xué)”身份轉(zhuǎn)型為“社會學(xué)”,政治學(xué)的研究路徑從傳統(tǒng)的“高政治”轉(zhuǎn)向以公民為主體的“低政治”。
在政治學(xué)放棄“國家學(xué)”身份的同時(shí),作為國家主體結(jié)構(gòu)的美國政府體制卻日益膨脹,國家(政府)在日常生活中的作用越來越大。如果說美國內(nèi)戰(zhàn)打出了一個(gè)真正統(tǒng)一的現(xiàn)代國家,而大危機(jī)即“進(jìn)步主義時(shí)期”則催生了一個(gè)以食品藥品管理局為代表的現(xiàn)代政府體制。到1929—1933年大危機(jī)之后,“羅斯福新政”意味著根本性地改變了美國政府的角色,凱恩斯主義的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為常態(tài),以至于被美國保守派稱為“共產(chǎn)主義政策”。到了二戰(zhàn)之后,為解決復(fù)員軍人的就業(yè)和生計(jì)問題,國家開始大規(guī)模修建公路和住房,“馬歇爾計(jì)劃”彰顯政府之巨手。不管是否被稱為“福利國家”,都意味著政府對國民的民生負(fù)有空前責(zé)任,這在西方歷史上是全新的政治建制。凡此種種,都意味著西方國家治理應(yīng)該是凱恩斯主義式的政治經(jīng)濟(jì)學(xué),而不是單純以市場為主體的古典自由主義或新自由主義式的經(jīng)濟(jì)學(xué),更不是專注于公民的“社會學(xué)”。
在國家(政府)作用越來越大時(shí),在國家對公民的生活影響越來越直接的時(shí)候,美國政治學(xué)反其道而行之,不再研究國家,而將政治學(xué)下沉到社會研究,其典型理論范式就是阿爾蒙德所提出的結(jié)構(gòu)—功能主義。該范式在美國政治學(xué)界統(tǒng)領(lǐng)了20多年,直到20世紀(jì)70年代開始衰敗。此后,這一學(xué)派的繼承者將之轉(zhuǎn)型為理性選擇主義的實(shí)證主義研究,量化模型開始興起。而這一時(shí)期的美國政治是什么樣的呢?從20世紀(jì)60年代中期到整個(gè)70年代,西方政治危機(jī)重重,因此才有哈貝馬斯對晚期資本主義合法性危機(jī)的警示。歐洲的新馬克思主義,如普朗查斯的國家自主性理論,以及美國的“回歸國家學(xué)派”,似乎都是對當(dāng)時(shí)政治危機(jī)的一種回應(yīng)。但是,國家學(xué)派至多在政策科學(xué)那里得到體現(xiàn),國家理論依然不是所謂“主流”學(xué)院派政治學(xué)關(guān)注的對象——他們更關(guān)注理論模型的精致完美性,關(guān)心能否在主流學(xué)術(shù)雜志上發(fā)表。因此,以關(guān)注公民個(gè)體為主題的理性選擇主義學(xué)派依然置“國家”“政體”于不顧。甚至可以說,美國政治學(xué)除了關(guān)注美國的選舉政治,憲政結(jié)構(gòu)、國家問題已經(jīng)不再是美國政治學(xué)的關(guān)注焦點(diǎn)。美國政治學(xué)不再研究“美國”,或者說與美國的政治發(fā)展越來越背道而馳。美國的國家作用越來越大,但“國家”卻淡出了美國政治學(xué)的視野。到了80年代,“第三波”民主化終于給美國政治學(xué)送來了一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的新話題,盡管它不是事關(guān)“美國”的。推動以公民社會為主體的民主化轉(zhuǎn)型研究成了顯學(xué),治理理論也順利誕生并成為國際社會科學(xué)的最重要的關(guān)鍵詞。直到今天,自由主義民主在西方國家和非西方國家都同時(shí)遭遇大危機(jī)。
從20世紀(jì)50年代的現(xiàn)代化研究到80年代之后的民主化研究,美國政治學(xué)的焦點(diǎn)基本上都集中在社會層面或民主化政治中的公民社會,越來越重要的國家—政府角色被技術(shù)化,變成了政策科學(xué)或者公共管理學(xué)的研究對象。政策科學(xué)的政府研究,主題就是怎么辦,是程序性的研究,而不是解決沖突性的政治性議程。這樣,在政策科學(xué)脫離了政治學(xué)而獨(dú)立出來、政治學(xué)變成了事實(shí)上的“社會學(xué)”之后,“非政治性”的美國政治學(xué)必然進(jìn)入死胡同;同時(shí),“非政治性的”政治學(xué)所提出的以公民社會為假設(shè)的治理理論,也必然在各種非公民社會的異質(zhì)性社會面前碰壁。治理理論導(dǎo)致無效治理,“發(fā)展學(xué)”不能促進(jìn)發(fā)展。50
“發(fā)展學(xué)”是二戰(zhàn)后國際社會科學(xué)的一個(gè)熱門領(lǐng)域,但總結(jié)下來,如果說美國政治學(xué)主要是研究“好制度”,那么西方經(jīng)濟(jì)學(xué)則主要是研究“好政策”?！昂弥贫取本褪巧鐣行闹髁x的“去國家化”的現(xiàn)代化研究和民主化研究,認(rèn)為只要有一個(gè)公民社會,現(xiàn)代化和民主化就是順理成章的事。30多年來,“好政策”就是以私有化、自由化為主線的新自由主義政策,認(rèn)為一旦實(shí)現(xiàn)了自由市場,經(jīng)濟(jì)發(fā)展就指日可待。這樣,國際社會科學(xué)“主流”所推廣的就是自由民主與自由市場,這也是西方發(fā)展學(xué)的方案。
然而,這一“黃金組合”從來沒有在西方國家自身發(fā)展中同時(shí)實(shí)施過。西方國家民主化歷程漫長而漸進(jìn),其間政治沖突不斷。自由市場的經(jīng)濟(jì)政策更是特定國家特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)學(xué)。亞當(dāng)·斯密經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生后的大半個(gè)世紀(jì),英國一直奉行重商主義,直到1846年廢除象征著重商主義的《谷物法》。但是,在自由放任經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施半個(gè)世紀(jì)后,就導(dǎo)致了第一次世界大戰(zhàn)即自由帝國主義之間的戰(zhàn)爭。因此,在西方國家發(fā)展進(jìn)程中,即使有自由民主和自由市場的組合,也是一種結(jié)果而非過程。即便是一種結(jié)果(模式),比如20世紀(jì)80年代以來的所謂的自由民主和自由市場的組合,要知道自由民主早就嵌入憲政結(jié)構(gòu)中,被各種保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度和法律死死套牢;自由市場更是凱恩斯主義框架下的放松管制而已,國家主義早已是自由市場的深層邏輯。從過程角度看,西方至多是單向性的政策,比如自由市場或者自由民主,而且在實(shí)施過程中都曾招致一個(gè)又一個(gè)大災(zāi)難。因此,無論是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)還是發(fā)展政治學(xué),最終都沒有將發(fā)展中國家發(fā)展起來。
在這個(gè)背景下,由自由民主和自由市場所組成的“黃金組合”被擴(kuò)大為“自由民主—自由市場—治理社會化”的“金三角”。然而,這個(gè)“金三角”卻成為讓發(fā)展中國家無法脫身的百慕大三角區(qū)。道理在于,歷經(jīng)殖民地歷史而被碎片化的發(fā)展中國家,首要的挑戰(zhàn)是如何組織起來,在國家組織不敵社會的前提下,“金三角”無疑進(jìn)一步強(qiáng)化了固有的社會結(jié)構(gòu),舊社會結(jié)構(gòu)上貼上所謂自由民主、治理等新標(biāo)簽,但“舊社會”依然故我。
基于新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和自由主義民主政治學(xué)的治理理論悲劇,再次驗(yàn)證了40年前亨廷頓的洞見:“美國人從未為創(chuàng)造一個(gè)政府而擔(dān)憂。這一歷史經(jīng)驗(yàn)的差距特別使他們看不到在處于現(xiàn)代化之中的國家里奠定有效權(quán)威方面的問題。當(dāng)一個(gè)美國人在考慮政府建設(shè)問題時(shí),他的思路不是如何去創(chuàng)造權(quán)威和集中權(quán)力,而是如何去限制權(quán)威和分散權(quán)力。如果要他設(shè)計(jì)一個(gè)政府,他馬上會想到要制定一部成文憲法,想到還要有權(quán)利法案、三權(quán)分立、制約和平衡、聯(lián)邦制、定期選舉、黨派競爭——一整套限制政府的絕妙手段。信奉洛克哲學(xué)的美國人骨子里便抱有如此強(qiáng)烈的反政府傾向,以至于將政府本身和對政府的限制混為一談。怎樣去設(shè)計(jì)一個(gè)有最大權(quán)力和權(quán)威的政治體系,美國人沒有現(xiàn)成的答案。”51
基于當(dāng)時(shí)很多非西方國家因?qū)嵭忻朗浆F(xiàn)代化方案而導(dǎo)致的政治衰敗,亨廷頓認(rèn)為,傳統(tǒng)的基于代議制理論而演繹的合法性理論需要得到更新。也就是說,選舉授權(quán)帶來的不是所謂的合法性政治,而是政治失序,而能夠提供秩序的自主性權(quán)力本身就是合法性政治的來源。52在這個(gè)認(rèn)識的基礎(chǔ)上,針對當(dāng)時(shí)西方國家的利益集團(tuán)政治泛濫導(dǎo)致的政治危機(jī),亨廷頓和羅馬俱樂部的同事一道,提出統(tǒng)治能力問題。53此后,亨廷頓的學(xué)生米格代爾基于對非洲國家的研究,提出解決“強(qiáng)社會”的應(yīng)對之道——國家能力問題,一種將意志變?yōu)楣舱叩哪芰Α５枰赋龅氖?政治學(xué)的“國家觀”絕不是美國政治學(xué)、更不是美國社會科學(xué)的主流思維方式。
自主性國家、統(tǒng)治能力和國家能力,其實(shí)都是如何實(shí)現(xiàn)有序政治秩序這一人類難題。接下來的問題是,很多國家并非無序,國家擁有相對自主性,政府擁有統(tǒng)治能力或者國家能力,比如非洲的埃塞俄比亞,但為什么國家依然得不到有效發(fā)展,為什么不能擺脫貧困而走向健康的經(jīng)濟(jì)增長?這就不能不追問國家治理能力或者說發(fā)展能力問題。
發(fā)展中國家如何組織起來,即如何解決“組織性”問題,并不是西方主流社會科學(xué)所能勝任的。這需要引進(jìn)中國思想和中國經(jīng)驗(yàn)。就治理的思想淵源而言,中國自先秦時(shí)期就有了發(fā)達(dá)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué),如管仲的《輕重篇》,因此民本思想下的“致治”之道特別值得研究。就中國經(jīng)驗(yàn)而言,中國也同其他發(fā)展中國家一樣經(jīng)歷過碎片化,即孫中山先生所說的一盤散沙。但是,中國共產(chǎn)黨把中國重新組織起來,并對象征著不平等的土地制度進(jìn)行了革命性改造,因此才有后來的平等化以及在此基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。如何維持組織性,比如把權(quán)力關(guān)系組織起來的民主集中制制度、旨在提升政策執(zhí)行力的以黨校為核心的干部培訓(xùn)系統(tǒng)、具有產(chǎn)業(yè)鏈意義的工業(yè)園區(qū)制度,都是極為豐富的中國經(jīng)驗(yàn)。
結(jié) 語
相對于西方社會科學(xué)圍繞“分權(quán)”、“自治”為核心的治理理論或者說發(fā)展理論,應(yīng)對碎片化社會的“組織性”方案就是中國思想、中國社會科學(xué)和中國經(jīng)驗(yàn)最重要的關(guān)鍵詞。在西方發(fā)展過程中,英國和美國依靠商業(yè)組織解決組織性問題,如1977年哈佛大學(xué)管理學(xué)家錢德勒的《看得見的手》,講的是以大型公司組織為主體的市場經(jīng)濟(jì)的組織化問題,這套經(jīng)驗(yàn)被總結(jié)為社會中心主義社會科學(xué)脈絡(luò);法國、德國、日本等靠的是官僚機(jī)器組織國家的過程,這套經(jīng)驗(yàn)形成為社會科學(xué)上的國家中心主義;俄國、中國等則是靠政黨來重新組織國家,這套經(jīng)驗(yàn)可稱為政黨中心主義。54無論什么“主義”,都是如何組織國家的問題。但是,西方以經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)為主的社會科學(xué),提供的治理方案卻是“去國家化”進(jìn)而“去組織化”,而組織性正是現(xiàn)代性政治的最根本特征,去組織化的治理理論必然是無效治理,所謂的“自發(fā)秩序”事實(shí)上是一種返祖理論——一種前現(xiàn)代社會的狀態(tài)。西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和理論很難學(xué)習(xí)、更不能移植,但是同樣作為發(fā)展中國家的中國的經(jīng)驗(yàn)與思想,與其他發(fā)展中國家自然有更多的相近性乃至親緣性,因此“中國方案”也有更多可資借鑒的因素。
注釋
1霍布斯:《利維坦》,黎思復(fù)、黎廷弼譯,北京:商務(wù)印書館,2009年,第249頁。
2哈貝馬斯:《理論與實(shí)踐》,郭官義、李黎譯,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010年,第33頁。
3托克維爾:《論美國的民主》上卷,董果良譯,北京:商務(wù)印書館,1988年,第63—64頁。
4參見托克維爾:《論美國的民主》上卷,第67頁,第213頁。
5托克維爾:《論美國的民主》上卷,第280頁。
6Sheri Berman,“Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic,” World Politics,vol.49,no.3 (Apr.,1997),pp.401-429.
7Chris Hann,“Introduction:Political Society and Civil Anthropology,” in Chris Hann and Elizabeth Dunn,eds.,Civil Society:Challenging Western Models,London:Routledge,1996,pp.7-9.
8Robert Fine,“Civil Society Theory,Enlightenment and Critique,” Democratization,vol.4,no.1,p.8.
9Pawel Stefan Zaleski,“English Summary,” Neoliberalizm I Spoleczestwo Obywatelskie (Neoliberalism and Civil Society),Torun:Wydawnictwo UMK,2012,pp.253-254.
10Larry Diamond,“Rethinking Civil Society:Toward Democratic Consolidation,” in Larry Diamond and Marc F.Plattner,eds.,The Global Resurgence of Democracy,Baltimore,MD:Johns Hopkins University Press,1996,pp.227-240.
11Michael McFaul,“Transitions from Postcommunism,” Journal of Democracy,vol.16,no.3 (July 2005),pp.5-19.
12羅伯特·D.帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來:現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》,王列、賴海榕譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2015年,第102—105頁。
13Theda Skocpol,Diminished Democracy:From Membership to Management in American Civic Life,Norman:University of Oklahoma Press,2004.
14Marc Morjé Howard,The Weakness of Civil Society in Post-Communist Europe,New York:Cambridge University Press,2003;G.Bingham Powell,Jr.,Russell J.Dalton and Kaare W.Strom,eds,Comparative Politics Today:A World View (11th ed.),New York:Pearson Education,Inc.,2013,p.64.
15World Bank,Sub-Saharan Africa:From Crisis to Sustainable Growth:A Long-term Perspective Study,The World Bank,Washington D.C.,1989,p.60.
16World Bank,Governance and Development,The World Bank,Washington D.C.,1992,p.6.
17詹姆斯·N.羅西瑙主編:《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》,張勝軍、劉小林等譯,南昌:江西人民出版社,2001年,第5頁。
18詹姆斯·N.羅西瑙主編:《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》,第317頁。
19詹姆斯·N.羅西瑙主編:《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》,第320—321頁。
20Matt Andrews:《善治意涵:因國制宜的差異化實(shí)踐》,《比較政治評論》2014年第1輯。
21Sheri Berman,“Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic,” pp.401-429.
22穆斯林兄弟會簡稱“穆兄會”,活躍于城市與鄉(xiāng)村的中下層社會群體,提供比政府更優(yōu)質(zhì)、更便捷的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),得到中下層群眾的擁護(hù)。
23參見杰克·斯奈德:《從投票到暴力:民主化和民族主義沖突》,吳強(qiáng)譯,北京:中央編譯出版社,2017年。
24Wenfang Tang,Populist Authoritarianism:Chinese Political Culture and Regime Sustainability,Oxford and New York:Oxford University Press,2016.
25參見羅伯特·A.達(dá)爾:《多元主義民主的困境——自治與控制》,尤正明譯,北京:求實(shí)出版社,1989年。
26參見米歇爾·克羅齊、塞繆爾·P.亨廷頓、綿貫讓治:《民主的危機(jī)——就民主國家的統(tǒng)治能力寫給三邊委員會的報(bào)告》,馬殿軍、黃素娟、鄧梅譯,北京:求實(shí)出版社,1989年。
27參見弗朗西斯·福山:《政治秩序與政治衰敗:從工業(yè)革命到民主全球化》,毛俊杰譯,桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2015年。
28羅伯特·帕特南:《獨(dú)自打保齡:美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》,劉波等譯,北京:北京大學(xué)出版社,2011年,第438頁。
29參見列奧·施特勞斯、約瑟夫·克羅波西主編:《政治哲學(xué)史》(下),李天然等譯,石家莊:河北人民出版社,1993年,第1016—1025頁。
30參見塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華等譯,上海:上海人民出版社,2008年,第162頁。
31塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,第163—164頁。
32參見塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,第165頁。
33參見德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A.羅賓遜:《國家為什么會失敗》,李增剛譯,長沙:湖南科學(xué)技術(shù)出版社,2015年。
34喬治·S.米格代爾:《強(qiáng)社會與弱國家:第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》,張長東等譯,南京:江蘇人民出版社,2012年,第30頁。
35喬治·S.米格代爾:《強(qiáng)社會與弱國家:第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》,第39頁。
36喬治·S.米格代爾:《強(qiáng)社會與弱國家:第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》,第147頁。
37塞繆爾·亨廷頓:《文明的沖突與世界秩序的重建》,周琪等譯,北京:新華出版社,1998年,第113—114頁。
38Fouad Ajami,“The Summoning:‘But They Said,We Will Not Hearken’,” Foreign Affairs,vol.72,no.4 (Sep.-Oct.,1993),p.5.
39Fouad Ajami,“The Arab Spring at One:A Year of Living Dangerously,” Foreign Affairs,vol.91,no.2 (Mar.- Apr.,2012),pp.62-65.
40阿瑪?shù)賮啞ど?、讓·德雷?《不確定的榮耀》,唐奇譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2015年,第92頁。
41阿瑪?shù)賮啞ど?、讓·德雷?《不確定的榮耀》,第177頁。
42阿瑪?shù)賮啞ど?、讓·德雷?《不確定的榮耀》,第107頁。
43調(diào)查數(shù)據(jù)來自于阿拉哈巴德,印度北部一座相當(dāng)大的城市。
44阿瑪?shù)賮啞ど⒆尅さ吕灼?《不確定的榮耀》,第182、184頁。
45Sheri Berman,“Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic,” pp.401-429.
46參見楊光斌:《關(guān)于國家治理能力的一般理論》,《教學(xué)與研究》2017年第1期。
47劉天中:《印尼高鐵擱淺的制度分析》,碩士學(xué)位論文,中國人民大學(xué)政治學(xué)系,2017年。
48王紹光:《治理研究:正本清源》,《開放時(shí)代》2018年第2期。
49參見加布里埃爾·A.阿爾蒙德、詹姆斯·S.科爾曼等:《發(fā)展中地區(qū)的政治》,任曉晉等譯,上海:上海人民出版社,2017年,第1—2頁。
50參見吉貝爾·李斯特:《發(fā)展史——從西方的起源到全球的信仰》,陸象淦譯,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2017年。
51塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,第6頁。
52參見塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,第21—22頁。
53參見參見米歇爾·克羅齊、塞繆爾·P.亨廷頓、綿貫讓治:《民主的危機(jī)——就民主國家的統(tǒng)治能力寫給三邊委員會的報(bào)告》。
54楊光斌:《制度變遷的路徑及其社會科學(xué)理論意義》,《政治變遷中的國家與制度》,北京:中央編譯出版社,2011年。